Архивная публикация 2009 года: "Бюджетное обрезание"

В начале этой недели Госдуму посетят премьер-министр Владимир Путин и ключевые члены кабинета министров. На специальном заседании депутаты заслушают отчет правительства, утвердят антикризисный план и одобрят поправки в бюджет на текущий год. Можно ли их назвать антикризисными? Поправки в федеральный бюджет на 2009 год официальные лица без устали называют антикризисными. Однако чем внимательнее его читаешь, тем больше возникает сомнений в отношении этой самой антикризисности...
Макроизменения

Безусловно, главное отличие нового бюджета состоит в том, что впервые в новом тысячелетии Россия будет иметь дефицитный бюджет. Причем размер этого дефицита огромен. Доходная часть бюджета в новом его варианте оказалась сокращена с 10,9 трлн рублей до 6,7 трлн. Расходная же, напротив, будет даже больше: 9,7 трлн по сравнению с 9 трлн рублей в прежнем бюджете. Итак, дефицит составляет почти 3 трлн рублей, или 8% ВВП. Это огромный дефицит, который в значительном своем объеме собираются покрыть из средств Резервного фонда, где по состоянию на 1 января 2009 года было накоплено 4,4 трлн рублей.
При составлении нового бюджета исходили из того, что мировая цена на нефть в 2009 году будет $41 за баррель, а не $95 за баррель, как было в прежнем бюджете. Наконец, инфляция в 2009 году должна остаться примерно на уровне 2008 года, то есть немногим более 13%.
Таковы самые основные характеристики обновленного бюджета на 2009 год. Но сразу же возникает вопрос: а что будет в 2010-м и последующих годах?
Повышенные соцрасходы

Для ответа на этот вопрос надо понять, насколько нам может хватить наших резервных фондов (помимо Резервного имеется в виду еще и Фонд национального благосостояния), каковы перспективы погашать возможный дефицит бюджета за счет внешних или внутренних заимствований.
Для начала требуется оценить возможности сокращения расходов. Вообще-то необходимо заметить, что когда при сокращении доходов бюджета почти на 40% одновременно увеличиваются расходы — на 7,4%, это самым серьезнейшим образом ставит под вопрос ответственность такой бюджетной политики.
Здесь к тому же требуется учитывать следующее. При расчете доходной части исходили из того, что ВВП страны в 2009 году снизится на 2,2%. Однако уже сегодня, по завершении первого квартала, можно достаточно уверенно утверждать, что падение экономики будет существенно большим. Обнародованная на днях оценка Всемирного банка, отличающегося осторожностью в прогнозах, — минус 4,5%. По оценке ФБК, по итогам 2009 года мы можем иметь минус 7,5% по ВВП. Это, заметим, оптимистичная оценка. Следовательно, дефицит бюджета будет около 10%, а то и более. Одновременно мы серьезнейшим образом увеличиваем социальные расходы.
Можем ли мы себе позволить такое увеличение социальных расходов?
Здесь надо учитывать специфику таких расходов. Она проста: их можно увеличить, но снизить — практически невозможно. Потому что невозможно снижать размеры пособий по безработице, пенсий, других государственных пособий и социальных выплат.
Между тем мы решили в ускоренном режиме проиндексировать именно размеры пособий, выплат и пенсий. На увеличение размера пособия по безработице дополнительно выделено 33,9 млрд рублей; на индексацию государственных пособий, социальных выплат и стоимости набора социальных услуг — 12,7 млрд рублей; дополнительное увеличение объемов финансирования политики занятости населения — 33,9 млрд рублей и т.д. Ассигнования для перечисления в Пенсионный фонд увеличены на 315,6 млрд рублей.
Такое увеличение более чем оправданно в случае, когда есть уверенность, что на данном повышенном уровне удастся удерживать эти социальные выплаты и в дальнейшем. Но вот нет такой уверенности, категорически нет. Резервного фонда не хватит уже и на 2010 год. Дальше что?
Внутренние заимствования? Однако правительство заявило в Программе антикризисных мер, что оно намерено воздержаться от существенного наращивания заимствований на внутренних финансовых рынках, чтобы ограниченные инвестиционные ресурсы банковской системы полностью направлять на кредитование граждан и отечественных предприятий.
Внешние заимствования? Но покрытие дефицита федерального бюджета в 2009 году за счет средств Резервного фонда одновременно означает и соответствующее сокращение международных резервов Банка России. Значит, заимствования на внешнем рынке будут для России достаточно дорогими, потому что кредиторы, конечно, учтут, сколь стремительно снизились российские резервы со второй половины 2008 года.
Вот и получается, что взять-то повышенные социальные обязательства легко, а выполнять их будет чрезвычайно сложно, если не невозможно. Поэтому отличительную черту нового Бюджета-2009 можно сформулировать следующим образом: повышенные социальные обязательства, риск невыполнения которых в 2010-м и последующих годах становится опасно высоким.
Таким образом, это только кажется, сколь выгодно отличающимся может быть бюджет такой направленности. По-настоящему ответственная бюджетная политика может быть менее популярной, но и менее рискованной в средне- и долгосрочной перспективе.
Инфраструктура минус

Повышенные расходы нового Бюджета-2009 оказались таковыми еще и потому, что было принято решение оказать масштабную финансовую поддержку отраслям экономики:
— 10 млрд рублей выделяется на субсидии на возмещение части затрат в размере 80% от ставки рефинансирования Банка России по кредитам, полученным в российских кредитных организациях предприятиями АПК;
— 70 млрд рублей — на предоставление возможности ОАО «Росагролизинг» реализовывать проекты по лизингу техники, технологического оборудования и транспортных средств отечественного производства для российских потребителей;
— 12,5 млрд рублей — на закупку автомобильной техники для федеральных органов исполнительной власти;
— 20 млрд рублей — на реализацию программы обновления парка автомобильной техники, используемой субъектами Федерации и муниципальными образованиями для перевозки пассажиров, медицинских целей, милиции, коммунальной, дорожной и социальной техники и т.п.
Таким образом, выделяются весьма значительные финансовые ресурсы. Приведенный выше перечень можно продолжать и продолжать. Однако одновременно финансирование дорожного хозяйства сокращается более чем на 25% — с 275 млрд до 203 млрд рублей. Объем финансирования федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002—2010 годы)» сокращается на 29%.
Почему важно такое сравнение: сколько выделяется дополнительно на все, что угодно, и каков размер сокращения финансирования создания транспортной инфраструктуры? Потому что расходы на такую инфраструктуру обладают наибольшим антикризисным эффектом.
Доказать это не так уж и просто, зато более чем убедительно. Если взять таблицы «затраты-выпуск», попытаться опереться на данные межотраслевого баланса и проанализировать, вложения в какой вид экономической деятельности дают наибольший мультипликативный эффект (то есть эти вложения как бы «расползаются» по другим отраслям экономики, стимулируя привлечение новых инвестиций), то окажется, что в приоритете должно быть именно строительство транспортной инфраструктуры. Мы (ФБК) делали подобный анализ, так что это не просто слова.
Что же получается? А получается следующее: в новом варианте Бюджета-2009 оказались в наибольшей степени сокращены расходы, обладающие самым значительным антикризисным эффектом.
Когда нет научного подхода к определению бюджетных приоритетов, когда лоббизм остается главной движущей силой в бюджетной процессе, тогда так и выходит: делаем с точностью до наоборот.
Помочь банкам

Есть еще один приоритет у нового Бюджета-2009 — расширение ресурсной базы и повышение ликвидности банковской системы. С этой целью зарезервировано 555 млрд рублей на субординированные кредиты (200 млрд рублей — ВТБ,
130 млрд — ВЭБу, 225 млрд — коммерческим банкам).
Удивительное дело. Массированная денежная накачка банковской системы осенью прошлого года в огромной степени предопределила серьезность проблем: обесценение рубля, чистый отток капитала за рубеж, опустошение международных резервов Банка России. Тогда, мотивируя необходимость помощи банкам, говорили о проблеме ликвидности в банковском секторе. Однако если посмотреть на динамику финансовых показателей банковского сектора в 2008 году, то выясняется, что никакой проблемы ликвидности не было.
Основной показатель — остатки средств на корреспондентских счетах кредитных организаций в Банке России — стабильно рос в мае—сентябре 2008 года примерно с 550 млрд рублей до 620 млрд. Потом — скачок до 730 млрд рублей в первые дни после начала массированных денежных вливаний и… падение к марту 2009 года до менее чем 400 млрд рублей.
Похоже, сегодня проблема ликвидности действительно существует. Однако ведь важно понять причины этого. А это: предшествующая плавная девальвация рубля, повышение ставки рефинансирования Банка России, затяжная неопределенность с Бюджетом-2009. Но как раз причины анализировать никто не собирался. Вновь простое, но далеко не очевидно правильное решение: дать банкам больше денег.
Таким образом, Бюджет-2009 отличается:
1) завышенными, потенциально рискованными на средне- и долгосрочную перспективу социальными расходами;
2) значительным сокращением расходов на строительство транспортной инфраструктуры, способных обеспечить максимальный антикризисный эффект;
3) продолжением денежной накачки банковского сектора, доказавшей свою ошибочность еще осенью 2008 года.
И такой бюджет предлагается характеризовать как антикризисный? Лично я категорически отказываюсь это делать.

Таблица 1

Проект нового федерального бюджета на 2009 год (Основные параметры)

Таблица 2

Изменения в федеральном бюджете на 2009 год по разделам (млрд руб.)