Архивная публикация 2010 года: "ЦЕЛЬ ОПРАВДЫВАЕТ СРЕДСТВА"

Как экономический кризис и министр Кудрин реформируют правительство. Еще недавно слова "реформы" и "реформаторы" были ругательными. Они были оттуда - из проклинаемых 1990-х. Однако 20 мая 2010 года Алексей Кудрин сумел запустить процесс перевода расходов бюджета на программно-целевые рельсы. Это одновременно и революция в бюджетной сфере, и потенциально новая административная реформа. Впрочем, бюджетная инновация не состоялась бы, если бы не кризис.

МОДЕЛЬ ЗАТРАТЫ - ВЫПУСК
20 мая правительство согласилось с Минфином: эффективность бюджетных расходов надо повышать на основе принципиально новой технологии. Федеральный бюджет-2012 будет состоять из госпрограмм, имеющих четкие и, что важно, количественно определенные цели. Финансирование будет напрямую связано с достижением программных целей. "Перечень программ сейчас будет определен, министерства уже начали над ними работать. Мы по предложениям всех министерств распределим все средства в программном разрезе", - пообещал Алексей Кудрин. 2011 год будет экспериментальным, когда наряду с обычным бюджетом будет сверстан и бюджет в программном формате. Но "уже с 2012 года мы перейдем на распределение всех средств по программам, основное распределение будет программным", уверен глава Минфина.
Алексей Кудрин говорит о "реформе управления правительства". На самом деле разворачивается бюджетная революция. Впредь статус бюджетной организации не гарантирует автоматического финансирования. Раз организация призвана оказывать обществу услуги, она должна иметь "план по услугам". Деньги из бюджета пойдут в ответ на выполнение "плана", и их объем будет зависеть от того, как "план" выполняется. Очевидно, что контроль над доступом к бюджетным деньгам ужесточается. К тому же, если выяснится, что та или иная организация (вплоть до министерства) с "планом" не справляется, она может быть ликвидирована. Бюджетная революция реанимирует административную реформу.
Революционный накал получает дополнительный градус из-за того, что программно-целевой бюджет появится в 2012 году, в год президентских выборов. И ответственность за бюджетную революцию ложится на Владимира Путина. 14 мая он заявил: "Следует провести сплошную ревизию имеющихся обязательств, жестко отсечь неэффективные и второстепенные расходы, оценить альтернативные варианты, выбрать наименее затратные. Естественно, должно быть гарантировано достижение поставленных нами с вами целей". Путину же принадлежит и крылатая фраза: "Каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат".
Однако у долгожданного наведения порядка на бюджетной кухне и повышения эффективности госрасходов есть и обратная сторона - ужесточение бюджетной политики никак не назовешь популистской мерой. Так что бюджетная революция явно не увеличивает электоральные шансы Путина.

КОЛИЧЕСТВО И КАЧЕСТВО
Против бюджетной революции уже выступает левая парламентская оппозиция (другой там, впрочем, нет). Конкретно наибольшие возражения вызывает предполагаемый отказ от обязательной индексации расходных обязательств по уровню инфляции и принятие новых расходных обязательств только "при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения". Еще одна болевая точка - право Минфина консолидировать субсидии региональным бюджетам, ограничивать сферу безвозвратного финансирования и сокращать объемы субвенций субъектам за счет расширений полномочий центра.
Есть у новой бюджетной идеологии оппозиция и другого рода. Нынешний заявочный метод формирования бюджетных расходов прекрасно освоен мастерами азартных лоббистских игр. Программно-целевой метод осваивать еще предстоит, потери околобюджетного бизнеса неизбежны. Неслучайно именно в канун рассмотрения плана Кудрина правительством была вброшена информация о том, что влиятельные силы в Кремле якобы готовят отставку министра финансов.
Есть темные пятна и в самой новой бюджетной технологии. Ее принципиально важный элемент - ориентация на поставленные цели и отслеживание степени их достижения. Минфин настаивает, что цели должны выражаться количественно. Но с формулировкой количественных целей возникают затруднения, особенно применительно к здравоохранению или образованию. Минфин проводил со всеми ведомства-ми штабные учения. Шагом к про-граммно-целевому методу были и нацпроекты. Однако вопросы остаются.
Владимир Путин, выступая 20 апреля с отчетом в Думе, поставил количественно четкую интегральную цель социально-экономического развития - увеличение средней продолжительности жизни в России на 2 года к 2015 году. Остается решить головоломную задачу и разложить эту главную цель по отдельным целевым программам.
Революции успели научить одному: их результаты всегда расходятся с ожиданиями революционеров. В бюджетном случае положение усугубляется тем, что носителями революции являются чиновники, живущие за счет бюджета. А они, как давно известно, преуспели в одном - в обращении любой революции или реформы к своей выгоде. Значит, необходим специализированный институт общественного контроля над формированием целей бюджетных программ и их реализацией. Эту необходимость иллюстрирует красноречивый пример. В рейтинге 108 главных распорядителей бюджетных средств, составленном Минфином, высший балл за степень обоснованности получаемых бюджетных денег получила, в частности, Федеральная антимонопольная служба. Можно поздравить антимонопольщиков: они первыми освоили новый маршрут, ведущий в закрома Родины. Но цель - сокращение засилья монополий, которые препятствуют и ди-версификации производства, и разви-тию малого и среднего бизнеса, и мо-дернизации российской жизни - от этого пока ближе не стала.
Есть в бюджетной революции и еще одно действующее лицо. Это кризис. Именно он опустошил бюджет, сделав его из профицитного дефицитным. Он сделал безальтернативным снижение госрасходов, открыв тем самым дорогу бюджетной революции. Не будь кризиса, идеи Кудрина еще долго не инновировались бы. Но кризис, к счастью, не вечен. По мере его ухода в тень рост бюджетных доходов может снизить остроту императива программно-целевого использования бюджетных средств, и под шапкой программ все может фактически вернуться на круги своя. Прогноз замминистра финансов Татьяны Нестеренко, по которому в связи с повышением нефтяных цен и перечислением прибыли ЦБ доходы бюджета в 2010 году могут возрасти на 700 млрд рублей, может стать первым камушком, град которых в состоянии разрушить программную конструкцию.