Наверх
6 декабря 2019
USD EUR
Погода
Без рубрики

Архивная публикация 2010 года: "ЧАС РАСПЛАТЫ"

В целях экономии государство хочет снять с себя существенную часть расходов по содержанию школ, больниц, музеев. Недостающие средства бюджетным организациям должно будет заплатить население.    Недавно Госдума без лишнего шума приняла в первом чтении закон с зу-бодробительным названием «О внесении изменений в от-дельные законодательные акты Российской Федера-ции в связи с совершенст-вованием правового поло-жения государственных (муниципальных) учреждений»? И не выговоришь такое! «Закон о бюджетных учреждениях? И что там нового? Нам-то зачем про это знать?» — удивился мой знакомый врач. Между тем эксперты уже успели окрестить новый закон «второй монетизацией». Напомним, первая в свое время наделала немало шума. Вторая, судя по всему, может оказаться не менее скандальной.
   
НА ПОДНОЖНОМ КОРМЕ
    В чем суть нового закона? Давно сложилось так, что государственные (муниципальные) учреждения в России финансируются по смете: государство создает такие учреждения, полностью финансирует их, принимает на себя ответственность за их финансовые обязательства и при этом жестко регламентирует работу. Разработчики закона решили, что этот порядок надо изменить. Цели благие: сокращение расходов и оптимизация сети. На дворе кризис, денег не хватает, учреждений должно стать меньше (население уменьшается), но при этом хочется, чтобы работали они эффективнее.
   Помимо этого закон призван решить и другую проблему. Ни для кого не секрет, что многие государственные учреждения уже сейчас фактически живут не только на государственные деньги. В 2008 году почти 40% из них сами заработали более 40% своего финансового обеспечения. Бороться с этим бессмысленно, надо просто узаконить сложившуюся практику и обязать учреждения искать заработки, одновременно наделив их хозяйственной самостоятельностью.
   Первый шаг навстречу новой жизни власти сделали еще в 2006 году, тогда был принят закон об автономных учреждениях. Однако надежда, что руководители госучреждений ринутся обретать автономию и добровольно откажутся от государственной кормушки, не сбылась. После принятия закона на федеральном уровне были созданы лишь четыре автономных учреждения. Нынешний закон направлен на то, чтобы «подтолкнуть» учреждения к самостоятельности. Останутся только две формы государственных учреждений — казенные и бюджетные. Первые по-прежнему будут полностью на содержании у государства, вторые — лишь частично, однако о смете им придется забыть. Государство станет финансировать лишь выполнение бюджетными учреждениями госзаданий, и организации будут конкурировать за право оказания государственных услуг.
   
ДОРОГА В АД?
    Многие эксперты уже нашли в законопроекте множество спорных мест. Например, есть основания полагать, что он может запустить новый виток коррупции. Как? «Механизм для этого есть, — считает депутат Госдумы, бывший министр труда Оксана Дмитриева. — Проблема в том, что бюджетные учреждения будут бюджетными только на словах». Напомним: учреждения должны будут обрести хозяйственную самостоятельность. То есть будут не на госбюджете и не будут учреждениями: они лишатся трех основных признаков учреждения, как это трактует Гражданский кодекс: собственник-государство финансирует учреждение, несет за него ответственность, ограничивает распоряжение имуществом учреждения. Ничего этого не останется. «Из Бюджетного кодекса они будут исключены, — говорит Дмитриева. — В Гражданский кодекс тоже не попадут. По всем признакам это будут коммерческие организации. Но у государственной коммерческой организации должен быть договор, предусматривающий обязанности сторон, условия предоставления услуг. Этого тоже не будет. Бюджетное учреждение превратится в фантом, выпадающий из правового поля. А что значит выпадение из правового поля? Возможность коррупции, расхищения имущества, ведь собственник его должным образом не контролирует. И результат — ползучая приватизация госучреждений».
   Схемы приватизации тоже легко представить. «С одной стороны, можно «устроить» неконтролируемый рост задолженности, ведь за долги теперь отвечает само учреждение, — считает Дмитриева. — Как избежать этого? Мне отвечают — будем следить. Но за всеми не уследишь, в России сегодня 300 тыс. бюджетных организаций, при-чем основная их часть подчинена субъектам Федерации и муниципалитетам. Возможен и сговор с местными властями, и все, что угодно. Сговор с чиновником, который должен следить…». С другой стороны, ограничивая госзадания, можно тихо, без скандала подвести приглянувшееся учреждение под банкротство. Допустим, у вас больница на 200 коек, а вы регулярно даете ей плановые задания только на 100 коек. Предполагается, что на остальные места нужно набирать платных больных. Больные-то найдутся, но где гарантия, что они смогут платить? А если денег не будет, придется увольнять персонал, закрывать какие-то отделения. «В конце концов ту же больницу можно обвинить в том, что она оказывает некачественные услуги. И, сделав вывод, что она не нужна, потихоньку свести на нет», — добавляет депутат.
   Жертвами ползучей приватизации, по мнению экспертов, станут прежде всего те учреждения, что располагаются в красивых домах, в центре города, на хороших участках земли. Их немало: библиотеки, краеведческие музеи зачастую помещаются в самых лучших зданиях. Заявленная оптимизация бюджетной сети может начаться именно с них. Еще один привлекательный объект для приватизации — больницы, медцентры и поликлиники. «Известно, что в этом сейчас очень заинтересованы страховые компании, испытывающие большую потребность в собственных медицинских учреждениях, — говорит создатель российской системы обязательного медицинского страхования, помощник председателя Счетной палаты РФ Владимир Гришин. — У них есть средства, есть клиентская база, а медучреждений для оказания услуг по добровольному медицинскому страхованию не хватает. Так почему бы не перевести бюджетные учреждения в автономные, а затем приватизировать их по дешевке? Выгодно это будет для государства или нет — отдельный вопрос. Но подозреваю, что страховые компании получат большую выгоду». Сговорившись с руководством медучреждения и чиновниками, утверждающими госзадание, в принципе, можно будет обанкротить любую больницу, хоть ЦКБ.
   В том, что возможны манипуляции и с госзаданием, тоже никто не сомневается. Причем, по мнению Дмитриевой, закон вносит коррупцию в сферу, в которой раньше это явление не цвело махровым цветом. «Так или иначе, смета была наименее коррупционной формой финансирования — никто еще не дошел до того, чтобы при ее утверждении давать откат, — говорит Дмитриева. — Не в традиции это было. Обычно смета устанавливается от достигнутого в прошлом году, и в данном случае хорошо, что бюджетная сфера консервативна. А вот при распределении госзаказа откаты очень даже приняты. Вспомним государственные тендеры и 94-й закон».
{PAGE}
   Разработчики закона, наоборот, считают введение госзаданий актом прогрессивным. У них свои аргументы. Как они говорят, процесс формирования смет не прозрачен. Никто точно не знает, почему смета одного учреждения в два раза больше, чем смета другого, потому что каждая рассчитывается и согласовывается индивидуально. А для формирования госзаданий планируется создать единую для всей страны формульную методику с региональными коэффициентами. Однако ее пока нет, и есть большие сомнения в том, что ее удастся быстро создать. Ведь бюджетные учреждения не строились по единому проекту, их оборудование зачастую не унифицировано, со стандартами деятельности большая проблема. Значит, существует большая вероятность того, что, получив новый закон, мы не получим единой методики расчета госзаданий, и распределять их будут по-прежнему — кто как договорится. С другой стороны, возможно ли в принципе усреднение в этом деле? Сплошь и рядом встречаются ситуации: есть два вуза, в один большой конкурс, в другой нет, есть два врача, к одному стоит очередь из пациентов, к другому нет. Разве будет правильно, если они получат одинаковое госзадание? А талант и репутацию, авторитет педагогической школы в формулу не вставишь…
   Впрочем, как ни сравнивай госзадание со сметным финансированием, верно одно: оба принципа будут хорошо работать прежде всего там, где денег выделяется много. «Вспомним, в России есть действительно успешный опыт превращения бюджетных учреждений в автономные, — говорит депутат Госдумы Олег Смолин. — Но где? В Тюменской области. Почему? Бюджет у них большой, поэтому в новые формы хозяйствования легко можно переводить даже детские садики, если при этом не уменьшать финансирование». Здесь же вопрос стоит совсем по-другому. «Законопроект о бюджетных учреждениях предлагается прежде всего потому, что необходимо уменьшить бюджетные расходы, — говорит Владимир Гришин. — А в этом случае какую форму хозяйствования ни выбирай, результат будет предсказуем. Какая разница? Денег нет, и точка».
   
«АНТИКОНСТИТУЦИОННЫЙ» ЗАКОН
    Изменение правого статуса государственных (муниципальных) учреждений может иметь далеко идущие последствия. Например, в России существует обязательное бесплатное среднее образование. По-новому получается, что школы должны работать под стопроцентный госзаказ. При этом даже не надо мудрствовать лукаво: предметом этого госзаказа являются 100% детей, живущих на территории Российской Федерации. На их бесплатное обучение в полном размере должны быть выделены деньги. Значит, школа, которая их обучает, вроде бы становится казенным учреждением. Но нет, все не так. По закону, получать довольствие из казны будут лишь государственные органы и учреждения, связанные с безопасностью страны, в том числе военные и некоторые медицинские. Образовательные учреждения в этот список не входят. Значит ли это, что школа, например, получит госзадание на 95% детей, а деньги на остальные 5% будет изыскивать сама? Но в этом случае придется менять соответствующую статью Конституции и отменять всеобщее среднее образование. «И надо признать честно, государство снимает с себя ответственность за социальную сферу, в данном случае сферу образования», — говорит Олег Смолин. Или, не являясь казенным учреждением по названию, школа будет таковым по сути, потому что получит 100% финансирования из бюджета? Но тогда зачем вообще новый закон?
   Особняком стоят детские учреждения дополнительного образования. Если кто не знает, к ним относятся большинство музыкальных, художественных, спортивных школ, разные кружки для талантливых детей. Все сетуют на наши нынешние неуспехи на Олимпиаде. Многие называют причину — система подготовки юных спортсменов пришла в упадок. Уже сейчас такие учреждения хотя бы частично являются платными. Что произойдет, если будет реализован план преобразования госучреждений? Эксперты единодушны: о бесплатных услугах придется забыть. И тогда, как знать, мы еще будем вспоминать Олимпиаду в Ванкувере как замечательное время, когда мы еще выигрывали медали… А за Олимпийскими играми последуют музыкальные конкурсы, художественные выставки, шахматные турниры. Да мало ли областей, которые можно бюджетно оптимизировать!
   Особые проблемы в этих условиях будут у институтов и университетов. Их отпускают на заработки, предлагая развивать коммерческое обучение в период кризиса, когда известно, что государственные вузы не смогли примерно на треть заполнить платные места, а негосударственные и вовсе набрали от 15 до 50% студентов. Власть вроде бы должна быть обеспокоена тем, чтобы не потерять педагогические коллективы, научные школы. Однако на деле вырисовывается другая картина. Оксана Дмитриева, например, уверена, что новым законом воспользуются, чтобы закрыть некоторые вузы. «Все знают ситуацию с детскими садами, которые под влиянием демографического спада закрывались в 90-е годы, — говорит она. — Теперь же, когда рождаемость выросла, люди стоят в очереди на место в детском саду по нескольку лет. Сегодня волна малочисленного поколения добралась до школ, скоро дойдет до вузов. Но ведь университеты — не детские сады, однажды закрыв, их так просто не восстановишь. Это будут невосполнимые потери».
   Последний пример — из области здравоохранения. «Приняв новый закон, нам придется изменить немало статей других законов и подзаконных актов, — говорит Владимир Гришин. — Начать нужно с Конституции и изменить формулировку о бесплатном медицинском обслуживании. Ведь государство теперь практически снимает с себя ответственность за бесплатную медицинскую помощь. Платные услуги легитимизируются, значит, придется отменить и запрещающий их недавний приказ министра здравоохранения и социального развития. Кстати, совершенно непонятно, как новый закон сочетается с системой медицинского страхования. Если местный орган определяет госзадание и дает больнице вместо 10 млн рублей 5 млн, а остальные велит заработать, то при чем тут вообще страховое возмещение стоимости услуг?» Но прежде чем проводить столь радикальные перемены, Гришин предлагает для начала хорошенько проанализировать отношения пары врач-пациент в случае, когда первый получит финансирование на 30 или 50% от необходимого, а второй придет в больницу с болезнями «на 100%». И может быть, провести эксперимент, смоделировав эту ситуацию хотя бы в одной больнице, а лучше в нескольких и в разных регионах. Тогда выяснится, сколько узких мест может возникнуть при воплощении нового закона. Хотя уже сейчас ясно, что эксперимент может оказаться вовсе не гуманным.
{PAGE}
   

   СЛОВАРЬ
   Из текста пояснительной записки к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
   Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — законопроект) направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети.
   По сути, органы публичной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, весьма велико — на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 года насчитывалось 25 287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 года — 302 660 учреждений.
   Фактически большинство бюджетных учреждений уже включено в хозяйственный оборот. Так, в 2008 году из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3786 учреждений (37,9% от их общего количества) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам, как образование, здравоохранение, наука и культура.

   

   КОГДА ЗАРАБОТАЕТ ЗАКОН
   13 марта — окончание работ над поправками.
   15 марта — заседание комитета Госдумы по бюджету и налогам по подготовке законопроекта ко второму чтению.
   19 марта — рассмотрение депутатами Госдумы законопроекта во втором чтении.
   24 марта — третье чтение законопроекта.
   31 марта — обсуждение законопроекта в Совете Федерации.
   Президент намерен подписать закон уже этой весной.
   Если все пойдет по графику, то документ вступит в силу с 1 января 2011 года. Наверное, потребуется не менее года, чтобы регионы смогли адаптироваться к новым требованиям, принять подзаконные акты и нормативы в соответствии со спецификой своего субъек-та Федерации.
Больше интересного на канале: Дзен-Профиль
Скачайте мобильное приложение и читайте журнал "Профиль" бесплатно:
Самое читаемое

Зарегистрируйтесь, чтобы получить возможность скачивания номеров

Войти через VK Войти через Google Войти через OK