Наверх
21 января 2022
Без рубрики

Архивная публикация 2006 года: "Деньги есть, целей нет"

Государственные расходы стремительно растут, но правительство так и не разработало механизм контроля над их использованием. Попытка бюджетирования по результатам чиновникам пришлась не по нутру. «Кто-то отвечает за рукава, а кто-то за пуговицы. За костюм же не отвечает никто» — так заместитель министра экономического развития Андрей Шаронов охарактеризовал ситуацию с бюджетной реформой, в частности с внедрением механизма бюджетирования по результату, который два года назад был преподнесен правительством как последнее ноу-хау в области бюджетной политики и панацея от неэффективного и нецелевого расходования казенных денег.

Подобную откровенность от госслужащего приходится слышать не часто. Обычно, когда чиновникам правительства напоминают о поставленной ими же задаче перевода государственных ведомств со сметного на целевое финансирование, они пускаются в пространные рассуждения о сложности процесса, потрясая толстыми томами, содержащими итоги работы бесчисленных межведомственных и внутриведомственных комиссий по оптимизации, сокращению, повышению эффективности ипр.

Между тем непроцентные расходы бюджета неуклонно растут. В 2004 году они составляли 14,7% ВВП, в 2005-м — 15,3%, в 2006-м — 15,4%, в 2007-м, «предвыборном» году — 17%.

«Знания по целевому планированию практически утеряны, — сетуют теперь в аппарате правительства. — На эту тему за 15 последних лет не было защищено ни одной диссертации. Нет научных разработок. Хорошо еще, сохранились люди, которые работали в системе Госплана и помнят, как это делается».

А нужен ли костюм?

Концепция бюджетной реформы, которую правительство начало в 2004 году и продолжает без особого успеха до сих пор, не предполагает возврата к жесткой советской системе финансового планирования. Она лишь предусматривает смещение акцентов с «управления бюджетными ресурсами» на «управление результатами». То есть министерства, агентства и службы должны формировать свой бюджет, исходя не из имеющегося финансирования (или запросов на него), а из «планируемых результатов, целей и задач бюджетной политики». То есть, если продолжать аналогию г-на Шаронова, прежде чем просить денег на костюм, нужно обосновать необходимость его шитья. При существующей системе сметного финансирования аргумент у бюджетополучателей один: в прошлом году нам дали денег на костюм, теперь в этом году дайте нам столько же и еще чуть-чуть. Инфляция же, сами понимаете.

«На первый взгляд идея бюджетирования по результатам кажется простой, — говорит Антонина Ковалевская, директор по развитию Центра фискальной политики. — Государственные ведомства должны объяснить, на какие цели они тратят деньги. Затем подобрать показатели, с помощью которых они смогут доказать, что расходы именно в этом объеме привели к достижению той или иной цели». Однако на практике, отмечает эксперт, это очень сложная задача. Ведь к одному и тому же результату могут привести разные расходы.

«В качестве примера возьмем такую цель: увеличить продолжительность жизни, — рассуждает Ковалевская. — Для ее достижения естественным покажется увеличение расходов на здравоохранение. Но они и без того из года в год растут, а продолжительность жизни в стране падает! Очевидно, что помимо роста зарплаты врачей есть и какие-то другие факторы, которые должны влиять на продолжительность жизни населения».

БОР — это когда ДРОНДы!

Метод бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), активно используют в США, Австралии, Новой Зеландии, Великобритании, Швеции, Нидерландах, Франции. Изобретать велосипед не нужно: показатели и методики есть. Однако слепо копировать их нельзя. Дело в том, что у каждой страны свои цели. Так, вряд ли применима к российской практике одна из целей деятельности Министерства иностранных дел Великобритании: сокращение посевов опиумного мака в Афганистане на 15%.

Российское правительство, понимая это, разработало собственную концепцию внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Сначала для каждого госоргана определяются цели его работы, затем на их основе министерства и ведомства представляют доклад о результатах и основных направлениях своей деятельности (ДРОНДы). Все это оформляется в виде сводного доклада и рассматривается на заседании правительства, которое на его основе принимает решение о выделении финансирования. Свои ДРОНДы ведомства готовят с 2004 года, а сводный доклад пишется с 2005 года. Занимается всей этой работой специальная комиссия под руководством вице-премьера Александра Жукова.

В Белом доме немного стесняются рассказывать о первых докладах министерств: «Вы бы их видели, это ж анекдоты! Либо показатели не соответствуют целям, либо министерства много на себя берут и считают, например, что повышение экономического роста — это исключительно заслуга Минэкономразвития».

Расширить и углубить

Правительство определило 128 целей своей деятельности, которые разделило на четыре блока: повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение высоких темпов экономического роста, повышение уровня национальной безопасности и создание потенциала для будущего развития.

Среди целей — обеспечение готовности гарантированного нанесения заданного ущерба любому агрессору в любых условиях; рост суверенного кредитного рейтинга; повышение толерантности к богатству; развитие потенциала государственного управления.

Министерства и ведомства старались как могли. Их старания отражены в одобренном правительством летом 2006 года сводном докладе «О результатах и основных направлениях деятельности правительства на 2006—2008 годы».

Министерство культуры оправдывает свои финансовые потребности необходимостью добиться «расширения возможностей для духовного развития и доступа к культурному наследию». Для этого Минкультуры предлагает увеличить количество посещений музеев. Если в этом году из 1 тыс. россиян в музей сходили только 530 человек, то в 2007 году эта цифра должна вырасти до 540. Министерство здравоохранения и соцразвития совместно с Росспортом взялось за обеспечение «развития и удовлетворения потребностей в досуге».

Показателем уровня достижения данной цели является процент населения, систематически занимающегося спортом. В 2006 году этот показатель составлял 13,7%, а к 2007-му он должен увеличиться до 14,8%. Еще у правительства есть цель обеспечить права и свободы граждан. За это взялся Минюст. Ее достижение, по разумению министерства, должно измеряться в «вынесенных в адрес общественных объединений и религиозных организаций предупреждениях» и в «доле отказов в регистрации».

Пока никаких санкций к министерствам, не обеспечивающим выполнения своих показателей, не применяется. «Процесс идет только третий год, сначала ведомствам нужно было научиться составлять доклады, так что глупо спрашивать с них серьезно», — считают в правительстве. По мнению экспертов, проблема еще и в том, что в России бюджеты по традиции составляют финансисты. Они могут прекрасно обсчитать любую программу, но не в состоянии сформулировать ее цель и предложить критерии оценки.

В чем измерить толерантность?

Одна из основных проблем перехода на целевое финансирование — разработка системы показателей, по которым ведомства могли бы адекватно оценивать конечные результаты и которые в то же время можно было бы обсчитать. По каким критериям, например, можно определить изменение уровня толерантности в обществе или улучшение динамики уровня адаптации россиян к происходящим переменам?

«Необходима разработка комплексной системы показателей для каждой программы каждого ведомства. По многим программам, особенно социального характера, разработать такие показатели сложно. Поэтому существующей госстатистики зачастую не хватает», — говорит Елена Лебединская, эксперт Экономической экспертной группы.

Переход на бюджетирование по результату осложняется и тем, что в положениях о министерствах отсутствует пункт, обязывающий их оценивать эффективность собственных расходов. Следовательно, нет отделов и специалистов, которые умеют это делать.

«Здесь требуется внедрение финансового менеджмента в государственный сектор, а следовательно, изменение идеологии структуры и культуры управления», — считает Елена Московская, бизнес-директор ООО «БДО Юникон Консалтинг». По мнению Елены Лебединской, министерства могут сознательно тормозить переход на новые принципы финансирования. Ведь бюджетирование по результату подразумевает строго целевое расходование средств, что зачастую не слишком привлекательно для чиновников.

Будем бить рублем

Минфин пытался заинтересовать министерства материально. «В 2004 году был объявлен эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированного на результат», — рассказывает Алексей Лавров, директор департамента бюджетной политики Министерства финансов. Ведомствам предлагалось подготовить отчет о том, как они в своей работе используют методы бюджетного планирования и как реализуют меры по повышению качества управления бюджетными средствами. Зарезервированный Минфином «призовой» фонд в размере 180 млн. рублей распределялся на конкурсной основе между ведомствами, которые лучше всего подготовили свои отчеты и планы. По словам Алексея Лаврова, в прошлом году победили 9 ведомств (в том числе Минпромэнерго, Минсельхоз и Минэкономразвития). В этом году отобрано уже 16 заявок, а победители будут объявлены на этой неделе.

Медвежья шкура

В правительстве признают, что работа по внедрению принципов целевого бюджетирования перешла в вялотекущий режим. В ней не заинтересованы ни ведомства, у которых и без того забот полно, ни, по большому счету, само правительство. В бюджете денег хватает, как сказал премьер, а значит, можно особенно не волноваться, если несколько десятков или сотен миллионов рублей будет потрачено на содержание министерского яхт-клуба или на очередные бесцельные НИОКР, придуманные только для того, чтобы поддержать штаны директора подведомственного научного института.

Но, несмотря на то, что верстка бюджета, ориентированного на результат, до сих пор носит экспериментальный характер, чиновники уже прикидывают, как изменится структура управления бюджетным процессом. «Есть надежда, что в ближайшее время в министерствах появятся соответствующие структурные подразделения», — рассуждают в правительстве.

Минэкономразвития первым включилось в борьбу за право управления новым целевым бюджетным процессом, несколько потеснив на этой поляне профильное ведомство — Минфин. В структуре Минэкономразвития недавно был создан департамент бюджетирования по результатам и сводного баланса. Пока не заявила о своих амбициях только Счетная палата, еще один вероятный конкурент Минфина в деле оценки эффективности бюджетов министерств и ведомств.

В подготовке материала принимала участие Елена Короп

Оперативные и важные новости в нашем telegram-канале Профиль-News
Больше интересного на канале Дзен-Профиль
Самое читаемое