Кремлевский ребус
Ажиотаж, вызванный докладом Счетной палаты «Анализ процессов приватизации государственной собственности в РФ за период 1993—2003 годов», сам по себе весьма показателен. Особенно если учесть, что никаких особых откровений этот документ не содержит. «Это аналитическое обобщение деятельности органов государственной власти в сфере приватизации. Всего было проанализировано более 100 контрольных мероприятий. Никаких специальных проверок во время его подготовки мы не проводили», — говорит аудитор Счетной палаты Владислав Игнатов.
Тем не менее большинство участников фондового рынка, опрошенных «Профилем» на позапрошлой неделе (см. No45), назвали доклад СП основным событием, которое могло бы негативно повлиять на настроения инвесторов. Что неудивительно: активность, с которой государство сейчас проверяет работу ведущих российских компаний, только усиливает панику. Вслед за ЮКОСом и его основными дочерними предприятиями налоговые претензии были предъявлены также ТНК-ВР и «Сибнефти». А на минувшей неделе этот список пополнился Стальной группой «Мечел» и сотовыми операторами «Северо-Западный GSM» и «ВымпелКом» (бренд «Би Лайн»). Так что, несмотря на отсрочку выступления Степашина в Госдуме, российский фондовый рынок на фоне столь негативных новостей все равно обвалился.
Еще четыре года назад выступление главы СП перед депутатами с анализом итогов приватизации вряд ли кто-нибудь вообще бы заметил. Несмотря на обилие проверок и громких заявлений, Счетная палата никогда не рассматривалась как влиятельный орган, у которого хватит сил самостоятельно организовать серьезный «наезд» на сколько-нибудь крупного олигарха. При Борисе Ельцине Палата являлась продолжением левого большинства в Госдуме, а потому отношение к ней было соответствующим.
«Мой предшественник Вениамин Соколов, который придерживался откровенно левых взглядов, результаты каждой своей проверки заканчивал рекомендациями: посадить, отобрать, поделить, — признает Владислав Игнатов. — Но даже в тех случаях, когда по результатам его проверок заводились дела или подавались иски в суд, я не помню случая, когда они хоть чем-нибудь заканчивались».
Ведомство Сергея Степашина точно так же можно назвать продолжением нынешней Госдумы. Как раз поэтому вряд ли кто-нибудь может заподозрить его в способности принимать самостоятельные решения по столь важным вопросам, как проверка результатов приватизации.
С этим согласен и один из разработчиков закона о Счетной палате, бывший заместитель председателя этого органа Юрий Болдырев: «Ничего фактически независимого во всей нашей системе разделения властей уже не осталось. Независимость Счетной палаты от президента и правительства возможна лишь в пределах независимости палат парламента, назначающих членов коллегии Счетной палаты. Когда же парламент таков, каков он есть сейчас, все более или менее независимое попросту удалено со сцены».
Похоже, именно поэтому доклад об итогах приватизации и вызвал столько шума. Даже если в действительности он окажется не более чем очередным примером неуклюжего пиара Сергея Степашина вроде весенних проверок Чукотки, похоже, никто из аналитиков и участников российского фондового рынка поверить в это не готов.
«По мнению той части инвесторов, с настроением которых я знаком, доклад Счетной палаты не мог появиться просто так, — комментирует Алекс Кантарович, главный стратег ИК «Атон». — За ним видят заказ свыше. А у инвесторов уже не хватает нервов, чтобы воспринимать новую негативную информацию. Даже если претензии к участникам приватизации справедливы, их все равно воспринимают как лишний повод для административного произвола».
Тот факт, что СП — это все-таки не прокуратура, никого не смущает. Заинтересованные лица еще не забыли, что дело ЮКОСа началось с запроса мало кому известного депутата Госдумы Владимира Юдина. А пересмотр прав собственности совсем не обязательно увязывать с ревизией итогов приватизации — как выяснилось за последний год, это вполне можно делать под соусом борьбы с недобросовестными налогоплательщиками.
Поступающие из Кремля сигналы также спокойствию инвесторов не способствуют. На недавнем съезде РСПП Владимир Путин в очередной раз заверил бизнес-сообщество, что права собственности на приватизированное имущество пересматриваться не будут. Но прошло совсем немного времени, и на съезде судей Путин признал отчасти, что «власть зависит от олигархических группировок, которые используют ее в своих корыстных интересах», и заявил: «Мы боремся с этим и дальше будем бороться». Ничего страшного сказано не было, однако на фоне грядущей продажи «Юганскнефтегаза» или нынешних проверок «ВымпелКома» велико желание найти за словами президента скрытый смысл.
«Сейчас бизнесу подается слишком много противоречивых сигналов, причем делается это намеренно, — считает заместитель генерального директора Центра политических технологий Алексей Макаркин. — Власть в принципе не заинтересована в установлении какихлибо ясных правил игры. Хотя бы потому, что наличие правил позволяет вести игру, а для Кремля принципиально важно, чтобы крупный российский капитал не был субъектом политики».
Создается ощущение, что доклад Счетной палаты — очередная проверка на прочность и предварительный вброс некой идеи, как это уже происходило летом прошлого года с раскручиванием тезиса об «олигархическом заговоре». В пору вспомнить телеграмму Остапа Бендера подпольному миллионеру Корейко: «Грузите апельсины бочках...».
Работа над ошибками
Ключевой мыслью отчета можно считать признание легитимности самого факта приватизации — даже при всех недостатках приватизационного законодательства, которые существовали в тот период (1993—2003 гг.). Но тем не менее в процессе приватизации была допущена масса нарушений и преступлений. А потому, как пишут аудиторы, «вывод о легитимности приватизации в целом не означает объявления «заочной амнистии» лицам, совершившим нарушения в этой сфере». Более того, «на основании выявленных и доказанных фактов необходимо в судебном порядке обеспечить восстановление нарушенных прав законного собственника — государства». «В зависимости от тяжести последствий совершенных противоправных действий и сроков их давности формы восстановления нарушенных прав законного собственника могут быть различными». Например, новый собственник возвращает государству незаконно приватизированное имущество либо выплачивает компенсации: за недооцененную собственность, невыполненные инвестиционные условия сделок и другие нарушения.
Вероятно, понимая, что после произнесения этих слов Сергей Степашин будет немедленно обвинен в стремлении национализировать в России частную собственность, авторы доклада решили заранее отвергнуть эти инсинуации. По их мнению, возврат незаконно приватизированного имущества государству не является национализацией. Уверенность в этом основывается на 301-й статье Гражданского кодекса РФ, согласно которой «каждый законный собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения».
Наиболее серьезные обвинения Счетной палаты в адрес приватизаторов связаны с необоснованным занижением цены продаваемых госактивов и притворностью конкурсов. Если за занижение отвечать должен чиновник, эту цену назначавший, то притворность конкурсов — вполне серьезное обоснования для отрицания их результатов и возвращения проданных пакетов акций государству.
В качестве примера занижения цены в докладе приводится оценка имущества ОАО «Ингосстрах», которая в 1991 году была проведена неправильно. СП полагает, что из-за этого государство потеряло 6 млрд. рублей в ценах 1991 года. Продолжают список недооцененных активов 85% акций Восточной нефтяной компании. По мнению СП, вместо полученных $1025 млн. государство могло заработать от $1275 млн. до $1450 млн. Продажи некоторых других нефтяных компаний также не обошлись без занижения цены. Так, при определении продажной цены пакета акций Тюменской нефтяной компании, как утверждают аудиторы, не была учтена стоимость извлекаемых запасов нефти и газа, находящихся на ее балансе. В результате, по подсчетам СП, государство недополучило минимум $920 млн. С приватизацией 7,97% акций «Славнефти» тоже, как выяснила СП, не все гладко. В результате трех специализированных аукционов государство получило $48,8 млн. Однако рыночная капитализация компании на тот момент составляла $4492,8 млн., следовательно, пакет стоил $358,1 млн.
Притворными же конкурсами СП считает залоговые аукционы, которые проводились в середине 90-х. Согласно официальной позиции, правительство в условиях бюджетного кризиса приняло решение взять кредит у коммерческих банков на сумму около $1 млрд. Но просто так банки давать кредит не собирались, потребовав обеспечить сделку залогом. В качестве этого залога и были использованы пакеты акций крупных компаний, принадлежащие государству. СП тогда же проверила деятельность органов приватизации и пришла к выводу, что залоговые аукционы неэффективны и необходимо отказаться от их проведения. Анализ состава участников аукционов и их гарантов, проведенный СП, показал, что в большинстве случаев ни о каком состязании или конкурсе речи и не шло. Из 12 аукционов лишь в 4 сумма кредита существенно превысила начальную цену. В остальных случаях победители превысили начальную цену чисто символически, при этом или оба участника имели одного и того же гаранта, или один из участников являлся гарантом остальных, или оба участника являлись гарантами друг друга. В результате СП окончательно утвердилась в мысли, что конкурсы фактически были притворными. Следовательно, у государства есть повод пересмотреть их итоги.
Помимо претензий к порядку приватизации компаний у Счетной палаты есть вопросы и по их дальнейшей работе, особенно связанной с налогообложением. В качестве примеров в докладе упоминаются «Сибнефть» и «ЛУКОЙЛ». Первой аудиторы припомнили давно озвученные претензии по поводу использования внутренних офшоров (Калмыкия и Чукотка) для оптимизации налогообложения. Второму — также общеизвестную «байконурскую» схему.
В своем исследовании СП не предлагает конкретных мер по восстановлению «социальной справедливости». Подавляющая часть документа посвящена анализу законодательства и советам по его улучшению на будущее. А главным виновником неприятностей с приватизацией называется сама власть. «Ответственность за имевшие место негативные последствия приватизации, — пишут авторы доклада, — полностью лежит на публичной власти, поскольку именно государство было обязано обеспечить правовые, институциональные и прочие условия, гарантирующие защиту прав и интересов граждан, общества и государства в целом в процессе разгосударствления собственности».
Учитывая, что «публичная власть» со времен бурной приватизации успела не раз смениться, обвинять ее во всех грехах совершенно безопасно и абсолютно бессмысленно. Зато на основе внешне вполне безобидного и наукообразного исследования нынешняя публичная власть может «исправить ошибки» предыдущей, нанеся точечные удары по наиболее выросшим в цене за прошедшее время активам.
Ну не томите же!
Однако на вопрос «Кто станет следующим после Ходорковского?» доклад ответа не дает. По словам первого заместителя председателя комитета Госдумы по экономической политике Юрия Медведева, Степашин, анонсируя перед депутатами доклад, обещал, что никаких конкретных фамилий он называть не будет. По информации «Профиля», в администрации президента перед СП никто такой задачи и не ставил: из доклада не собирались делать публичный донос, он должен был лишь создать определенный эмоциональный фон.
«Если бы были названы имена — такой человек превратился бы во второго Ходорковского, — считает Алексей Макаркин. — В Кремле сейчас никто в этом не заинтересован, скорее всего, новый «крестовый поход» против очередного олигарха пока не планируется. Однако сигнал послан вполне ясный: если кто-то из них будет вести себя недостаточно политически адекватно — в следующем таком документе фамилии могут и прозвучать. Основа для этого создана».
Тем не менее тема вброшена. Особенно актуальной она может стать через два года, когда нынешним обитателям Кремля придется всерьез решать проблему преемственности власти в 2008 году. Не факт, что лозунг о возврате «нечестно нажитого» будет выбран Кремлем в качестве главного. Однако в том, что эта тема эксплуатироваться будет, сомневаться уже не приходится.
Путь аудитора «Профиль» задался вопросом, как складывается трудовой путь рядовых сотрудников Счетной палаты. И выяснил, что после увольнения из СП некоторые из них благополучно устраиваются на работу в госструктуры или крупные компании. Причем иногда даже в те, которые им приходилось проверять во время исполнения аудиторских обязанностей. Но есть и обратные примеры, когда бизнесмены или сотрудники крупных компаний сами становятся аудиторами Счетной палаты, проверяя законность деятельности своих бывших коллег. Геннадий Батанов Назначен аудитором 20 июля 2001 года. До назначения занимал пост главы аппарата Счетной палаты. В СП проверял расходование средств пенсионной казны. 26 марта 2004 года занял пост председателя правления Пенсионного фонда России. Вячеслав Любимов 23 мая 1995 был избран от Совета Федерации аудитором Счетной палаты. Отвечал за контроль за исполнением бюджетов внебюджетных фондов. 22 декабря 1996 года избран главой администрации Рязанской области. 22 октября 1997 вошел в состав попечительского совета ГАО ВВЦ. В августе 1999 года был избран членом совета директоров ОАО «Тюменская нефтяная компания». Александр Кушнарь В декабре 1993 года был избран депутатом Госдумы по Кыштымскому округу No184 Челябинской области. Был выдвинут блоком «Выбор России». С 1994го по апрель 1995 года — член комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам, председатель подкомитета по законодательству об аудите, бухгалтерском учете и финансовой статистике. 7 апреля 1995-го по предложению фракции «Выбор России» был назначен аудитором Счетной палаты. 5 апреля 2001 года Госдумой был вновь назначен аудитором Счетной палаты. По состоянию на март 1996 года по справке налоговой инспекции значился владельцем, учредителем и соучредителем семи АОЗТ и ТОО. Являлся председателем совета Банка развития предпринимательства. В Счетной палате надзирает за расходованием бюджетных средств на государственное управление и правоохранительные органы. Сергей Бурков Депутат Государственной думы в 1993—1995 годах, депутатская группа «Новая региональная политика» (НРП). С января 1994-го по декабрь 1995 года — председатель комитета Государственной думы по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности. В 1995-м выборы в Думу проиграл коммунисту Юрию Чунькову. С 1996 года — заместитель начальника, затем начальник инспекции Счетной палаты РФ. В сентябре 1999 года был включен в общефедеральный список избирательного блока «Отечество—Вся Россия» для участия в выборах в Госдуму третьего созыва. 27 мая 2000 года на учредительном съезде партии «Единство» был избран членом политсовета партии. С 2002 года — директор департамента внутреннего аудита ОАО «Тюменская нефтяная компания». Людмила Пирожникова В 1995—1998 годах — заместитель начальника отдела анализа рынка, заместитель начальника управления клиентских отношений, заместитель начальника управления корпоративной клиентуры ОАО «ОНЭКСИМбанк». С 1998 года — вице-президент по корпоративному управлению ОАО «СИДАНКО». Была членом совета директоров компании. В 2003 году — заместитель начальника департамента организационной работы и контроля Счетной палаты. Осенью 2003 года была выдвинута партией «Единая Россия» кандидатом в депутаты Госдумы четвертого созыва по общефедеральному списку партии. 7 декабря 2003 года была избрана депутатом Государственной думы. Вошла во фракцию «Единая Россия», в подгруппу Олега Морозова. Член комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам—председатель подкомитета по законодательству об инвестиционных рынках. По материалам базы данных «Лабиринт» ИАЦ «Панорама». |
| Приватизационная мастерская мира В Британии не было крупных приватизационных скандалов, но зато есть примеры, когда новая частная собственность возвращалась в государственные руки. Маргарет Тэтчер возглавила британское правительство в 1979 году и сразу начала продавать госсобственность. К моменту ее отставки в 1990 году число британцев, владеющих акциями, превысило количество членов профсоюзов — небывалый показатель для страны, где в послевоенные десятилетия крупная собственность стала синонимом государственной. Первой жертвой британских консервативных реформаторов стала British Petroleum — государственная нефтяная компания, которую продавали порциями, выбрасывая небольшие пакеты на фондовый рынок. Последние акции были реализованы уже в середине 80-х годов. Затем пришла очередь British Aerospace — производителя военной и гражданской авиатехники. Но настоящим апогеем британской приватизации стала продажа в 1984 году телекоммуникационной компании British Telecom. Это была крупнейшая зарегистрированная приватизационная сделка в истории. Она же стала и полигоном для «ваучерной» схемы. Сотрудники компании также получили акции, а пользователи телефонов — скидки на услуги компании при условии, если они купили и не продавали эти акции в течение трех лет. При всей своей смелости консерваторы долго не могли покуситься на самое святое — железные дороги. Но в итоге в 1996 году 100% акций компании Railtrack, созданной для управления железнодорожным хозяйством, было продано. Это вызвало ожесточенную критику — акции после продажи пошли вверх, а новые владельцы получили приличные бонусы. Удача отвернулась от приватизированных железнодорожников спустя несколько лет. После ряда железнодорожных катастроф начались расследования, компания оказалась в тяжелой финансовой ситуации. Правительство попыталось спасти положение, выделив Railtrack 1,5 млрд. фунтов стерлингов, но это не помогло. Компания перестала существовать 7 октября 2001 года. По заявлению министра транспорта, Верховный суд Британии под угрозой полного банкротства национальной сети железных дорог ввел в компании государственную администрацию. Это решение и сейчас оспаривается в местных судах группами бывших акционеров. Но госвласть остается непреклонной. Доклад о приватизации железнодорожной сети, подготовленный британской счетной палатой в нынешнем году, не оставляет сомнений: этот опыт оценивается негативно. Последние годы стали холодным душем для многих убежденных приватизаторов. В состоянии фактического банкротства оказалась также British Energy, в которой были консолидированы все ядерные энергетические установки Соединенного Королевства. Кризис системы электроснабжения в Калифорнии и банкротство местной энергетической компании сделали этот скептицизм мировым явлением. Но в отличие от России недоверие к приватизации имеет в мире более глубокое происхождение. Здесь не было столь масштабной, быстрой и фактически бесплатной передачи собственности. Поэтому основным объектом критики стало безответственное отношение правительства к приватизации сложных бизнесов. Россия только вступает в стадию, когда приватизироваться будут сложные комплексы по оказанию социально значимых услуг. Как показывает британский опыт, осторожность здесь не повредит. Алексей Тихонов |
| Сергей Степашин: «Мы постарались уйти от политизации этой темы» В распоряжении «Профиля» оказалась стенограмма встречи представителей Счетной палаты с учеными и экономистами, на которой обсуждался доклад «Анализ процессов приватизации госсобственности в РФ за период 1993—2003 годов». Приводим ряд цитат ее участников, показавшиеся нам наиболее интересными. Председатель Счетной палаты Сергей Степашин: «Основные выводы и предложения, которые сформулированы здесь (в исследовании. — «Профиль»), и более расширенная записка, причем с перечнем конкретных предприятий (их там более 300), проблемных, я бы их назвал, мною доложены президенту страны, а также Фрадкову... Мы не стали все это дело афишировать в силу определенных причин, думаю, и так у нас шума много в стране, но я считаю своим долгом, как председатель Счетной палаты (и Коллегия меня здесь поддержала), чтобы глава государства был в курсе всего того, что произошло, для принятия в том числе и политического решения». «…мы все-таки Счетная палата, мы постарались уйти от политизации этой темы, от неких политических оценок. И, наверное, постарались уйти и от эмоционального аспекта. Документ несколько суховатым получился, но первоначальный вариант у нас был достаточно эмоциональным, откровенно скажу». Советник президиума Российской академии наук Дмитрий Львов: «Как раз речь не идет о том, чтобы деприватизировать и т.д., а должно было быть четко заявлено, что были грубейшие нарушения и надо их исправить. Прежде всего это цена, по которой приобретались активы. Это — обязательства, и в докладе это четко показано, они нарушались. Так в этой связи давайте по рыночным методам действовать». Владимир Лопатин, заместитель директора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ: «Интеллектуальная собственность вообще не приватизировалась. Потому что на сегодняшний момент в 98% случаях она не включалась в состав приватизированного имущества. А раз она не включалась в состав приватизированного имущества, то ни о какой приватизации речь не может идти. Это не занижение стоимости приватизированного имущества. Это вообще невключение. И, соответственно, незаконное использование при попустительстве государства той собственности, которая по праву принадлежит ему. Этот пункт требует отдельного выделения, и тогда логично, как один из, к сожалению, печальных итогов, в предложение в адрес Государственной думы и рекомендации, которые будут высказаны, будет ложиться и предложение о принятии федерального закона о реализации прав государства на объекты интеллектуальной собственности». Николай Петраков, директор Института проблем рынка Российской академии наук: «...Но все деприватизировать (или не все) просто невозможно. И невозможно не потому, что, как угрожают наши олигархи, разразится гражданская война. Ничего не разразится... Дело в том, что эта собственность уже много раз меняла собственника... Кому отдавать? Директор, который был на социалистическом предприятии, давно уже где-нибудь на Ваганьковском кладбище; инженеры торгуют радиодеталями на вещевых рынках. И потом, нельзя сказать, что у нас какая-то правовая база очень справедливая. А как ее сделать справедливой, чтобы деприватизацию провести? Будет еще больше несправедливостей, больше скандалов. Поэтому я считаю, что этот вопрос просто нерешаем». Александр Шохин, председатель Координационного совета предпринимательских союзов России: «В докладе подробно анализируются залоговые аукционы, делается вывод о том, что бюджет кредитовал всю эту схему залоговых аукционов. ...стало быть, с самого начала планировалась не схема кредитования под залог, а схема продажи по заниженным ценам и т.д. Но тем не менее, если признавать, что эта схема была некорректной с точки зрения даже духа закона, то в каждом своем сегменте она покоилась на каких-то нормативных актах. И в целом получалось, что нарушений нет. Хотя теоретически я не знаю, можно ли это притворной сделкой называть или нет, — это дело как раз оценки того, насколько вся эта технология соответствовала тому законодательству, на котором покоилась». Евгений Ясин, научный руководитель Государственного университета—Высшей школы экономики: «Что касается залоговых аукционов, я выступал против. Сергей Вадимович знает, что я писал письмо Черномырдину по поводу «Норильского никеля» и возражал против этого дела. Я считал, что будет скандал больший, чем по «Связьинвесту», за который взяли $1,8 млрд., но интересно, что никакого скандала не было. Вот это меня просто поразило. По его поручению я делал проверку, но, правда, без помощи юридических органов. То, что было мне доступно, я смотрел. Там все было по закону, в соответствии с подписанными документами. Другое дело, что сами документы были подготовлены так, что, скажем, «Норильский никель» сам как кредитор организовывал конкурсы, давал подставную организацию, которая участвовала в этом конкурсе». |
ДМИТРИЙ МИНДИЧ, АРТЕМ ЕЙСКОВ
