03.09.2007 00:00 Еженедельный журнал «Профиль»

Архивная публикация 2007 года: "Экстренный вызов"

Россвязьохранкультура взяла в союзники Федеральную антимонопольную службу, чтобы перекроить правила игры на рынке связи.Тихий отпускной август породил весьма бурное бюрократическое приключение в недрах правительства. Два ведомства, причастных к регулированию рынка связи, разошлись в принципах раздачи региональных GSM-частот.

Дальневосточная лихорадка

До нынешнего лета конкурсы на распределение частотного ресурса проводило Федеральное агентство связи (Россвязь). В июне преемником Россвязи по лицензированию компаний стала Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия (Россвязьохранкультура). Практически сразу же после этой процедуры сотовая компания «ВымпелКом» обратилась с иском в Арбитражный суд и с жалобой в ФАС, требуя пересмотреть условия конкурсов на GSM-частоты, ранее разработанные прежним регулятором, Россвязью.

Еще в апреле Россвязь сформулировала критерии отбора победителей в конкурсах на GSM-частоты, освободившиеся после конверсии радиочастотного спектра в 61 регионе. Главной задачей новых конкурсных критериев было расширение возможностей для входа на рынок мобильной связи новых игроков и укрепление позиций региональных операторов. При этом дополнительное преимущество должны были получить компании, имеющие лицензии на фиксированные виды связи.

«ВымпелКом», учитывая набор и характер этих условий, оказывался таким образом в заведомо проигрышной позиции. Подтверждение этим опасениям компания получила по результатам первых двух конкурсов, проводившихся 17 и 19 июля под надзором новой службы. Основной претендент на сотовые активы Приморья, Якутии и окрестностей, «ВымпелКом» остался без главных призов, которые отошли компании «Сумма Телеком» и «дочкам» «Дальсвязи». Большинство лотов выиграла «Сумма Телеком», созданная два года назад и обслуживающая всего около 100 корпоративных клиентов. Она получила право работать в 11 регионах. Для сравнения, «ВымпелКом» получил три лота на частоты в малонаселенных регионах — Магаданской области и Еврейской АО.

Чтобы понять глубину разочарования вымпелкомовцев, нужно принять во внимание еще два факта. Во-первых, упущенные частоты — объект давних и страстных желаний «ВымпелКома». Стратегическая цель компании — пробиться в лигу грандов федерального уровня — недостижима без полного набора лицензий на работу во всех регионах страны. Компания «ВымпелКом» неоднократно обращалась в Россвязь с требованием предоставить ей частоты на Дальнем Востоке, но всякий раз безрезультатно. Считается, что неформальная причина отказов — нежелание главного акционера «ВымпелКома», компании «Алтимо», избавиться от 25% акций «МегаФона». Обладание этим пакетом акций позволяет «ВымпелКому» сохранять уникальную для рынка диспозицию: у одного игрока есть как минимум блокирующий пакет акций сразу в двух федеральных компаниях-конкурентах. Последняя попытка «ВымпелКома» добиться вожделенных лицензий также, по сути, была заблокирована. Конкурс, проведенный по правилам, которые разработала Россвязь, обернулся для компании крахом. Стоит заметить, что оператор предчувствовал недоброе. В июне он направил иск в Федеральный арбитражный суд с требованием признать проведение предстоящих конкурсов незаконным.

Впрочем, очередное поражение нисколько не охладило «ВымпелКом». Сразу после поражения в конкурсе, 22 июля, «ВымпелКом» направил обращение и в Федеральную антимонопольную службу (ФАС). Проведение конкурса, формулировал оператор, незаконно, так как государство обязано предоставить ему частоты по причине многократных обращений.

Параллельно «ВымпелКом» начал прилагать активные усилия с целью перетянуть на свою сторону нового регулятора рынка. Менеджмент оператора зачастил в Россвязьохранкультуру с разъяснениями, почему новые правила плохи, а конкурс по Дальнему Востоку должен быть переигран. В результате пошли даже разговоры о том, что дальневосточные конкурсы будут отменены, а частоты в этом регионе новый регулятор просто выдаст «ВымпелКому», как он и просит. Отметим, увещевания вымпелкомовцев падали на вполне подготовленную почву. Сразу после подведения итогов июльских конкурсов глава Россвязьохранкультуры Борис Боярсков заявил, что результаты конкурсов его не устраивают, и пообещал принять соответствующие меры.

Даже «ВымпелКом» не был столь категоричен. Секрет решительности Бориса Боярскова, видимо, в том, что он таким образом решил как можно скорее избавиться от наследства Россвязи и расставить административные «красные флажки» в своей новой вотчине. Сразу после подсчетов глава ведомства Борис Боярсков распустил конкурсную комиссию. Затем, 25 июля, он издал приказ о переносе очередных конкурсов и одновременно распорядился разработать новые критерии оценки.

Однако решительное наступление нового регулятора на наследие старого, именно из-за излишней решительности, оказалось катастрофически неподготовленным. Приказ нарушил несколько юридических норм. Самая незначительная из них: среди полномочий Россвязьохранкультуры, описанных положением правительства, не содержится таких, которые позволяют ему вносить изменения в утвержденный порядок частотных тендеров. Самая серьезная — нарушение ведомственной субординации: Борис Боярсков не имел права нарушать приказы Россвязи, то есть изменять сроки проведения конкурсов и критерии оценок по заявкам претендентов на частоты. Фактически приказ означал объявление войны старому регулятору.{PAGE}

Игра в антимонополию

Предотвратить полномасштабный конфликт внутри правительства попробовал вице-премьер правительства Александр Жуков. Рассмотреть спорные вопросы было решено на правительственном совещании 14 августа. Кстати, именно в этот день должен был заседать и Федеральный арбитражный суд по иску «ВымпелКома» об отмене разыгранных конкурсов. Однако надежда на то, что два решения (правительственное и судебное) расставят в этой истории все точки над i, оказалась напрасной.

Накануне, 13 августа, ФАС, предвосхищая заседание суда и решение правительственного совещания, вынесла свой вердикт: поддержать требование «ВымпелКома», признать конкурсы на частоты незаконными. Комиссия ФАС по связи, возглавляемая Анатолием Голомолзиным, признала Россвязь нарушителем закона «О защите конкуренции» и начала готовить свой иск в Арбитражный суд об отмене результатов дальневосточных конкурсов.

Подобный шаг со стороны ФАС, по сути, давал понять, что никакого компромисса в спорной ситуации она искать не собирается. Более того, своим решением ФАС фактически подтвердила циркулировавшие до этого слухи о координации действий ФАС, «ВымпелКома» и Россвязьохранкультуры по проблеме дальневосточных лицензий.

Отметим, ключевую роль в поддержке «ВымпелКома» со стороны антимонопольного органа играет заместитель главы ведомства Анатолий Голомолзин, возглавляющий комиссию по связи. У Голомолзина уже давно сложилась своеобразная репутация из-за его чрезмерной самостоятельности. Так, в феврале 2005 года чиновник распространил от имени ФАС информацию о своем проекте объединить в единое целое под своим началом Счетную палату, Контрольно-ревизионное управление администрации президента и ФАС. «Россия нуждается в новом суперведомстве, которое будет обладать исключительными правами на проведение проверок предприятий разного масштаба и разных форм собственности», — аттестовал свой проект Голомолзин. Однако ФАС очень быстро дезавуировала усилия своего чиновника, сославшись на право Голомолзина иметь частное мнение.

ФАС уже давно проявляет признаки вовсе не борца с монополиями. Ее амбиции распространяются на все спорные вопросы конкурентной борьбы. Но никогда до сих пор ФАС не вмешивалась в ход конкурентной борьбы столь активно. Одно дело раздавать индульгенции и предписания, другое — участвовать в выработке правил конкретной конкурентной истории.

Позиция ФАС вызвала резкую реакцию министра информационных технологий и связи РФ Леонида Реймана: «В конкурсах всегда есть победители и проигравшие, последние всегда недовольны результатами. Решение комиссии ФАС представляется поспешным и необоснованным, дискредитирующим компетентность двух федеральных органов исполнительной власти — Россвязи и Росохранкультуры. Мотивировано оно не государственными, а частными интересами».

«Из собственного кармана»

Из-за подключения к делу третьей стороны (ФАС) арбитраж, назначенный на 14 августа, перенесли на туманное 15 октября, а вот совещание в правительстве дало конкретный результат. Во-первых, Россвязьохранкультуре указали на незаконность приказов от 25 июля.

Во-вторых, совещание рекомендовало ведомству Боярскова при определении сроков проведения конкурсов на право получения лицензии не менять закрепленный законодательством порядок.

Казалось, в кабинете вице-премьера консенсус был достигнут: наследник Россвязи должен соблюсти все требования по розыгрышу частот, установленные в апреле, и устранить нарушения, допущенные в приказе от 25 июля. Бориса Боярскова, казалось, стоило пожалеть: он попал в щекотливое положение. На следующий день, 15 августа, согласно конкурсному расписанию, утвержденному Россвязью, должны были состояться два очередных конкурса.

Но дальнейшее развитие событий показало, что жалеть придется кого угодно, только не Бориса Боярскова. Миротворческая миссия Жукова принесла согласие лишь на бумаге.

К 19.00, как его и попросили, Боярсков издал приказ, призванный выполнить жуковское «во-первых». Он отменил все положения своего приказа о переносе конкурсов и попутно отменил конкурсы вовсе.

В середине августа произошло еще одно существенное для описываемой интриги событие — вице-премьер Жуков ушел в отпуск. Это не осталось не замеченным Боярсковым. Он переосмыслил консенсус и в том, что касается предписанного «во-вторых». Глава Россвязьохранкультуры заявил, что конкурсы возобновятся лишь с 18 октября, критерии оценок будут все-таки изменены, и готовить их будет вовсе не Россвязь, а ФАС.

Представитель Россвязи Сергей Мальянов, присутствовавший на совещании у Жукова, возмутился такой трактовкой Россвязьохранкультурой достигнутых договоренностей: «Я считаю, что между формулировками «завершить до 10 октября» и «начать с 18 октября» значительная разница. Подобные решения приведут к дестабилизации рынка связи и к недопустимым изменениям в государственной политике регулирования отрасли связи». {PAGE}

Почему дата проведения конкурсов такой важный момент в споре?

Дело в том, что, начав конкурсы с 18 октября, Россвязьохранкультура, по сути, резервирует за собой возможность ввести в конкурсное расписание еще пару процедур: если 15 октября Арбитражный суд вынесет решение в пользу «ВымпелКома» о пересмотре итогов уже состоявшихся конкурсов, то у компании появится реальный шанс их таки получить — через проведение повторных конкурсов по новым, более удобным правилам, разработанным ФАС.

По мнению большинства экспертов, последние действия ФАС и Россвязьохранкультуры окончательно похоронили замысел Россвязи вывести на рынок новых игроков и поправить позиции региональных операторов. Критериальный подход к выявлению победителей всегда подразумевает известную степень отсева и дискриминацию. Кого «дискриминировать» — «малых» или «больших», содействовать ли приходу на рынок новых игроков или заморозить его в объятиях грандов — и есть суть тонкой настройки рынка связи.

Делая выбор в пользу «малых», Россвязь исходила из следующей логики: новый порядок доступа в GSM-сегмент позволил бы компенсировать региональным операторам колоссальные затраты, которые они понесли, развертывая сети в стандарте D-AMPS на частотах 800 МГц. Дело в том, что к 2010 году государство просто заберет эти частоты под строительство федеральной сети цифрового телевидения. Новые лицензии на GSM помогли бы им восстановить ресурсы и фактически выжить.

Еще в 2001 году на базе объединения операторов D-AMPS возникла «Ассоциация-800». В этом июле, когда нависла угроза изменения критериев в конкурсах на региональные частоты GSM, глава «Ассоциации-800» Юрий Домбровский отправил в Антимонопольную службу письмо от местных операторов связи о том, что изменение критериев недопустимо.

Конкурсы по новым условиям, разработанным ФАС и Россвязьохранкультурой, должны выиграть теперь вовсе не те, кому это полагалось. Кто теперь будет компенсировать региональным операторам отъем когда-то выданных частот, в развитие которых они вложили реальные средства?

Новый конкурсный устав призван укрепить операторов «большой тройки». Поскольку ни МТС, ни «МегаФону» укрепление не требуется, получилось, что Россвязьохранкультура укрепила только «ВымпелКом».

Борис Боярсков, видимо, окончательно отказался следовать стратегии прежнего «связного» ведомства по демонополизации рынка сотовой связи. Более того, новый мегарегулятор даже готов идти на конфликт с правительством, чтобы не допустить в «свой огород» посторонних. Это выгодно крупнейшим компаниям, которые сохраняют свои сверхдоходы с каждого клиента. И, соответственно, совсем невыгодно потребителю.

Очевидно, и новый регулятор, и недовольные его политикой игроки готовы к длительным тяжбам, которые, столь же очевидно, приведут к торможению развития рынка связи. Вопрос зависнет. Сети не будут строиться вообще.

По мнению аналитика iKS Consulting Максима Савватина, ситуацию с проведением региональных тендеров по выдаче лицензий на услуги подвижной связи можно назвать нестабильной. Усиливают нестабильность действия ФАС и Россвязьохранкультуры. Сейчас, когда Россвязьохранкультуры не может обеспечить определенность в сроках и условиях, больше всего страдают заинтересованные участники рынка. Компаниям постоянно приходится изменять заявочные условия, изучая все новые и новые критерии оценок, соответственно, менять бизнес-планы развития потенциальных сотовых сетей и собственный бюджет.

С этой оценкой согласен Эльдар Назмутдинов, старший юрисконсульт ИК «Проспект».

«Противоречивые действия Россвязьохранкультуры в проведении конкурсов по выдаче лицензий на сотовую связь в регионах однозначно подрывают авторитет государственных органов. Дополнительную неоднозначность и нестабильность в развитии рынка, на которое направлено проведение GSM-конкурсов, вносит участие еще одного регулятора — Федеральной антимонопольной службы. Изменение условий, перенос сроков мероприятий, который, кстати, оказался не соответствующим законодательству, свидетельствует о некоторой некомпетентности службы как госоргана. При этом вся ситуация, как мы видим, в большой степени отражается на участниках рынка. Если одна из компаний подала иск об убытках, связанных с действиями Россвязьохранкультуры, следовательно, ущерб от ведомственных приказов действительно есть», — считает Назмутдинов.

Обращает на себя внимание и тот факт, что реально разрулить тупиковую ситуацию мало кто может — участники рынка постоянно апеллируют то к ФАС, то к Арбитражному суду. И это в очередной раз ставит под сомнение идею наделить расширенными полномочиями одно суперведомство.