Архивная публикация 2001 года: "Естественный разбор"
К середине весны правительство должно предоставить на рассмотрение президента концепции реформирования всех трех крупнейших российских естественных монополий -- "Газпрома", РАО ЕЭС и Министерства путей сообщения. Об основных подходах к этой реформе и о том, как она скажется на тарифах, рассказывает заместитель министра экономического развития и торговли РФ Андрей ШАРОНОВ."Профиль": Андрей Владимирович, такое впечатление, что кроме как о реформировании естественных монополий правительство в последнее время ни о чем и не думает.
Андрей Шаронов: Необходимость в такой реформе возникла не вдруг. Все страны уделяют большое внимание естественным монополиям, потому что они предоставляют услуги, без которых невозможно обойтись. Это источник больших расходов и больших доходов. Это фактор, который напрямую сказывается на деловом и экономическом климате страны.
"П.": И что конкретно вы намерены предпринять?
А.Ш.: Деятельность российских естественных монополий делится на несколько составляющих. Во-первых, инфраструктурная составляющая -- труба в газовой и нефтяной отраслях, железные дороги в МПС, передающие мощности в ЕЭС. Эта деятельность является однозначно монопольной и не может быть поставлена в конкурентные условия. Далее -- производство (добыча нефти и газа, генерация электричества) и реализация. Эти составляющие могут быть конкурентными. У нас же эти виды деятельности не разделены. Задача в том, чтобы выделить инфраструктурную часть и осуществлять ее государственное регулирование. При этом монопольная часть, пусть суженная, должна находиться под гораздо более пристальным контролем государства, нежели сейчас.
"П.": А разве сейчас государства, к примеру, в том же МПС мало?
А.Ш.: Я могу ответственно заявить, что мы испытываем неудовлетворение от того, как регулируется эта монопольная сердцевина. С точки зрения обоснованности затрат, целесообразности расходов, в том числе инвестиционных.
При всей развитости конкуренции в западных странах государство продолжает очень жестко контролировать эти вопросы, причем контроль осуществляется далеко не либеральными методами. Это относится и к США, и к Великобритании, и к другим развитым странам.
"П.": Как практически вы собираетесь повысить долю государства в этой самой монопольной составляющей?
А.Ш.: Если брать ЕЭС, то там государство может, например, преобразовать сетевую составляющую в отдельное предприятие и выкупить его акции, чтобы государственная доля составляла 75--100%. Либо обменять свои акции в генерирующих секторах на акции сетевой составляющей. Что касается "Газпрома", там все сложнее. Государство поставило себя в более тяжелую ситуацию, и его позиция в отношении реструктуризации "Газпрома" существует в менее определенной форме.
"П.": Но ведь обмен акций -- процесс непростой. Они должны быть адекватно оценены, нужно продумать механизм защиты от злоупотреблений...
А.Ш.: Сейчас просчитываются все варианты. Возможно, пока акции оценены неадекватно и пока нет нормально работающего рынка ценных бумаг, менять в структуре собственности мы ничего не будем. Даже при существующей структуре государство вполне может улучшать качество управления компаниями. Так, на совете директоров РАО ЕЭС было принято решение о более тщательной отчетности менеджмента перед государством. Планируется усилить наблюдение за внешними контактами компаний, где возможно присутствие аффилированности.
"П.": Поясните, пожалуйста.
А.Ш.: Вы знаете, что такие вопросы сейчас стоят в отношении "Газпрома" и "Итеры" и так далее. К сожалению, пока государство реформировалось и разбиралось с политикой, монополии укрепились, стали сильными, высосали самые лучшие кадровые ресурсы. Сейчас эту ситуацию предстоит несколько изменить.
"П.": Вы ссылаетесь на опыт Запада по выделению монопольной составляющей. Но там во всех сферах наблюдается тенденция к объединению. Мы же, наоборот, пытаемся все поделить...
А.Ш.: Еще большевики говорили: чтобы объединиться, нужно размежеваться. Действительно, в мире есть тенденции к объединению. Однако говорить, что мы впереди планеты всей только потому, что мы объединены, мягко говоря, некорректно. Прежде всего потому, что нужно разобраться: а как и на каких условиях мы объединены? У нас, в отличие от других стран, монопольная составляющая не выделена. Это необходимо сделать в первую очередь для того, чтобы снизить издержки. Самый серьезный и, пожалуй, самый эффективный способ снижения издержек -- поставить производителей и реализаторов в такие условия, чтобы они боролись за потребителя, за место на рынке.
"П.": Других способов снизить издержки в естественных монополиях нет?
А.Ш.: Понимания того, какие издержки несут наши монополисты, нет ни у государства, ни зачастую у них самих. В МПС, например, существует архаичная система подсчета издержек, основанная на троекратном усреднении данных в процессе обработки. Таким образом, невозможно определить центр образования этих издержек. Ни о каком повышении эффективности при такой системе говорить нельзя. Их нужно переводить на нормальные стандарты финансовой отчетности.
Проблема в том, что у монополиста нет заинтересованности в снижении издержек. Он нас убеждает, что в себестоимость нужно включить 20--25 каких-либо параметров и прибавить норму прибыли, которая обусловлена его инвестиционной программой. У него заинтересованность в том, чтобы этих пунктов было как можно больше. И только когда мы переворачиваем пирамиду и ставим его в конкурентные условия, у него отпадает необходимость что-то объяснять государству. Он сам становится заинтересован в снижении издержек и наращивании объемов реализации своих услуг.
"П.": Может ли реструктуризация привести к снижению тарифов монополистов?
А.Ш.: В последнее время темпы роста тарифов отстают от темпов роста промышленности. Однако если рассматривать прошлое, то раньше тарифы, например, МПС росли быстрее, чем промышленность. У них накопился запас "жира". Но сейчас тарифы не растут, так что этот запас подходит к концу. Я не думаю, что тарифы могут быть снижены. Скорее всего, они и дальше будут расти, но мы будем понимать, почему это происходит. То есть их рост будет основан не на абстрактном желании монополиста, а на экономически понятных причинах.
"П.": Помогут ли реструктуризация и появление конкурентных областей естественных монополий привлечь туда инвестиции?
А.Ш.: Эти вещи напрямую не связаны. Наличие конкурентной среды не является ключевым вопросом в привлечении инвестиций. Даже наоборот, при наличии понятной и прозрачной экономики и правил игры инвестору интереснее вкладываться в монопольные отрасли. Ведь там больше гарантий возврата инвестиций, проще посчитать рентабельность и т.п. А с конкурентными компаниями сложнее. Откуда инвестору знать, какой именно из кусков бывшей единой системы будет более эффективным?
Кстати, здесь есть другая опасность. Главное -- не разделить бывшие монополии на слишком маленькие куски. Ведь ряд крупных инвесторов даже не рассматривают варианты вложений в слишком мелкие компании. Поэтому конкуренция нужна только с точки зрения сокращения издержек.
"П.": То есть реструктуризация и инвестиции никак не связаны?
А.Ш.: Не совсем так. У нас растут потребности экономики, при этом ветшают основные фонды. Поэтому нужно либо быстро проводить реструктуризацию, либо увеличивать тариф. То есть инвестировать нужно. Не стоит только думать, что реформирование их автоматически привлечет. При этом стоит также понимать, что инвестирование через повышение тарифов не приведет и не может привести к снижению издержек. А вот сторонние инвестиции такой эффект дадут.
"П.": Предприятия считают, что даже нынешние тарифы монополистов очень высоки. А вы говорите, что они слишком долго сдерживались и будут повышаться.
А.Ш.: Мы получили в наследство от СССР слишком энергоемкую экономику. Мы тратим в три раза больше энергии на изготовление автомобиля или на выпечку пирожка, чем любая западная страна. А низкие тарифы не дают стимула предприятиям что-либо реформировать. Когда мы повышаем тариф, предприятию становится очень тяжело. Но мы можем задать вопрос: а может быть, это предприятие, по крайней мере в нынешней форме, уже не должно существовать?
"П.": Но, подняв тариф, мы можем таким образом сразу же угробить половину экономики.
А.Ш.: Да, это проблема. Поэтому я тоже против резкого подъема тарифов. Это действительно может стать причиной мгновенной смерти большого числа предприятий. Однако необходимо обозначить вектор: мы повысим стоимость электроэнергии вот в такой промежуток времени. То есть через три-пять лет тарифы вырастут в несколько раз. У вас есть время. Либо меняйте все, либо придется закрываться.
"П.": Россия -- добывающая страна. Должна ли существовать разница между внутренними и внешними ценами на энергоносители?
А.Ш.: Это вопрос государственной политики. Мы действительно добывающая страна. Мы можем себе позволить иметь внутренние тарифы ниже внешних. Вопрос -- насколько. Продразверстка в виде балансовых заданий -- не выход. Да, внутренние цены должны быть несколько ниже мировых, но ненамного -- чтобы производители покрывали издержки и имели некоторую прибыль на внутреннем рынке. Регулировать это можно в том числе при помощи экспортных пошлин на сырье.
"П.": Должны ли различаться тарифы для предприятий и граждан?
А.Ш.: В Советском Союзе была дифференциация между тарифами для населения и промышленности. Население платило по более высоким тарифам. В ряде стран мира тоже есть такая дифференциация. Дело в том, что, во-первых, предприятия покупают большое количество энергии, то есть для них может существовать своеобразная оптовая скидка. Кроме того, при обеспечении населения, например, электроэнергией уровень потерь существенно выше, так как население получает ее по низковольтным сетям.
Однако сейчас у нас тарифы для населения ниже, чем для предприятий (в среднем по стране на 35--45%.-- "Профиль"). Тариф на электроэнергию составляет 1,3% в расходах населения. Это намного меньше, чем в советские времена, и в несколько раз меньше, чем на Западе. Понятно, что у них другая структура расходов. Однако нужно понять, что, пока энергия дармовая, ее никто не будет экономить.
"П.": Вы собираетесь поменять ситуацию?
А.Ш.: Да, собираемся довести тарифы для населения хотя бы до себестоимости (нынешние тарифы в среднем составляют около 50--60% от себестоимости.-- "Профиль"). При этом государство, может, и будет субсидировать нуждающуюся часть граждан, но оно не может и не должно субсидировать всех, как это происходит сейчас.
"П.": Когда стоит ожидать доведения тарифов для населения до себестоимости?
А.Ш.: Не позднее 2008 года. Однако пока непонятно, какова будет динамика этого повышения. Нужно соизмерять повышение с возможностями бюджета. Ведь появится довольно много людей, которым придется помогать.
К середине весны правительство должно предоставить на рассмотрение президента концепции реформирования всех трех крупнейших российских естественных монополий -- "Газпрома", РАО ЕЭС и Министерства путей сообщения. Об основных подходах к этой реформе и о том, как она скажется на тарифах, рассказывает заместитель министра экономического развития и торговли РФ Андрей ШАРОНОВ."Профиль": Андрей Владимирович, такое впечатление, что кроме как о реформировании естественных монополий правительство в последнее время ни о чем и не думает.
Андрей Шаронов: Необходимость в такой реформе возникла не вдруг. Все страны уделяют большое внимание естественным монополиям, потому что они предоставляют услуги, без которых невозможно обойтись. Это источник больших расходов и больших доходов. Это фактор, который напрямую сказывается на деловом и экономическом климате страны.
"П.": И что конкретно вы намерены предпринять?
А.Ш.: Деятельность российских естественных монополий делится на несколько составляющих. Во-первых, инфраструктурная составляющая -- труба в газовой и нефтяной отраслях, железные дороги в МПС, передающие мощности в ЕЭС. Эта деятельность является однозначно монопольной и не может быть поставлена в конкурентные условия. Далее -- производство (добыча нефти и газа, генерация электричества) и реализация. Эти составляющие могут быть конкурентными. У нас же эти виды деятельности не разделены. Задача в том, чтобы выделить инфраструктурную часть и осуществлять ее государственное регулирование. При этом монопольная часть, пусть суженная, должна находиться под гораздо более пристальным контролем государства, нежели сейчас.
"П.": А разве сейчас государства, к примеру, в том же МПС мало?
А.Ш.: Я могу ответственно заявить, что мы испытываем неудовлетворение от того, как регулируется эта монопольная сердцевина. С точки зрения обоснованности затрат, целесообразности расходов, в том числе инвестиционных.
При всей развитости конкуренции в западных странах государство продолжает очень жестко контролировать эти вопросы, причем контроль осуществляется далеко не либеральными методами. Это относится и к США, и к Великобритании, и к другим развитым странам.
"П.": Как практически вы собираетесь повысить долю государства в этой самой монопольной составляющей?
А.Ш.: Если брать ЕЭС, то там государство может, например, преобразовать сетевую составляющую в отдельное предприятие и выкупить его акции, чтобы государственная доля составляла 75--100%. Либо обменять свои акции в генерирующих секторах на акции сетевой составляющей. Что касается "Газпрома", там все сложнее. Государство поставило себя в более тяжелую ситуацию, и его позиция в отношении реструктуризации "Газпрома" существует в менее определенной форме.
"П.": Но ведь обмен акций -- процесс непростой. Они должны быть адекватно оценены, нужно продумать механизм защиты от злоупотреблений...
А.Ш.: Сейчас просчитываются все варианты. Возможно, пока акции оценены неадекватно и пока нет нормально работающего рынка ценных бумаг, менять в структуре собственности мы ничего не будем. Даже при существующей структуре государство вполне может улучшать качество управления компаниями. Так, на совете директоров РАО ЕЭС было принято решение о более тщательной отчетности менеджмента перед государством. Планируется усилить наблюдение за внешними контактами компаний, где возможно присутствие аффилированности.
"П.": Поясните, пожалуйста.
А.Ш.: Вы знаете, что такие вопросы сейчас стоят в отношении "Газпрома" и "Итеры" и так далее. К сожалению, пока государство реформировалось и разбиралось с политикой, монополии укрепились, стали сильными, высосали самые лучшие кадровые ресурсы. Сейчас эту ситуацию предстоит несколько изменить.
"П.": Вы ссылаетесь на опыт Запада по выделению монопольной составляющей. Но там во всех сферах наблюдается тенденция к объединению. Мы же, наоборот, пытаемся все поделить...
А.Ш.: Еще большевики говорили: чтобы объединиться, нужно размежеваться. Действительно, в мире есть тенденции к объединению. Однако говорить, что мы впереди планеты всей только потому, что мы объединены, мягко говоря, некорректно. Прежде всего потому, что нужно разобраться: а как и на каких условиях мы объединены? У нас, в отличие от других стран, монопольная составляющая не выделена. Это необходимо сделать в первую очередь для того, чтобы снизить издержки. Самый серьезный и, пожалуй, самый эффективный способ снижения издержек -- поставить производителей и реализаторов в такие условия, чтобы они боролись за потребителя, за место на рынке.
"П.": Других способов снизить издержки в естественных монополиях нет?
А.Ш.: Понимания того, какие издержки несут наши монополисты, нет ни у государства, ни зачастую у них самих. В МПС, например, существует архаичная система подсчета издержек, основанная на троекратном усреднении данных в процессе обработки. Таким образом, невозможно определить центр образования этих издержек. Ни о каком повышении эффективности при такой системе говорить нельзя. Их нужно переводить на нормальные стандарты финансовой отчетности.
Проблема в том, что у монополиста нет заинтересованности в снижении издержек. Он нас убеждает, что в себестоимость нужно включить 20--25 каких-либо параметров и прибавить норму прибыли, которая обусловлена его инвестиционной программой. У него заинтересованность в том, чтобы этих пунктов было как можно больше. И только когда мы переворачиваем пирамиду и ставим его в конкурентные условия, у него отпадает необходимость что-то объяснять государству. Он сам становится заинтересован в снижении издержек и наращивании объемов реализации своих услуг.
"П.": Может ли реструктуризация привести к снижению тарифов монополистов?
А.Ш.: В последнее время темпы роста тарифов отстают от темпов роста промышленности. Однако если рассматривать прошлое, то раньше тарифы, например, МПС росли быстрее, чем промышленность. У них накопился запас "жира". Но сейчас тарифы не растут, так что этот запас подходит к концу. Я не думаю, что тарифы могут быть снижены. Скорее всего, они и дальше будут расти, но мы будем понимать, почему это происходит. То есть их рост будет основан не на абстрактном желании монополиста, а на экономически понятных причинах.
"П.": Помогут ли реструктуризация и появление конкурентных областей естественных монополий привлечь туда инвестиции?
А.Ш.: Эти вещи напрямую не связаны. Наличие конкурентной среды не является ключевым вопросом в привлечении инвестиций. Даже наоборот, при наличии понятной и прозрачной экономики и правил игры инвестору интереснее вкладываться в монопольные отрасли. Ведь там больше гарантий возврата инвестиций, проще посчитать рентабельность и т.п. А с конкурентными компаниями сложнее. Откуда инвестору знать, какой именно из кусков бывшей единой системы будет более эффективным?
Кстати, здесь есть другая опасность. Главное -- не разделить бывшие монополии на слишком маленькие куски. Ведь ряд крупных инвесторов даже не рассматривают варианты вложений в слишком мелкие компании. Поэтому конкуренция нужна только с точки зрения сокращения издержек.
"П.": То есть реструктуризация и инвестиции никак не связаны?
А.Ш.: Не совсем так. У нас растут потребности экономики, при этом ветшают основные фонды. Поэтому нужно либо быстро проводить реструктуризацию, либо увеличивать тариф. То есть инвестировать нужно. Не стоит только думать, что реформирование их автоматически привлечет. При этом стоит также понимать, что инвестирование через повышение тарифов не приведет и не может привести к снижению издержек. А вот сторонние инвестиции такой эффект дадут.
"П.": Предприятия считают, что даже нынешние тарифы монополистов очень высоки. А вы говорите, что они слишком долго сдерживались и будут повышаться.
А.Ш.: Мы получили в наследство от СССР слишком энергоемкую экономику. Мы тратим в три раза больше энергии на изготовление автомобиля или на выпечку пирожка, чем любая западная страна. А низкие тарифы не дают стимула предприятиям что-либо реформировать. Когда мы повышаем тариф, предприятию становится очень тяжело. Но мы можем задать вопрос: а может быть, это предприятие, по крайней мере в нынешней форме, уже не должно существовать?
"П.": Но, подняв тариф, мы можем таким образом сразу же угробить половину экономики.
А.Ш.: Да, это проблема. Поэтому я тоже против резкого подъема тарифов. Это действительно может стать причиной мгновенной смерти большого числа предприятий. Однако необходимо обозначить вектор: мы повысим стоимость электроэнергии вот в такой промежуток времени. То есть через три-пять лет тарифы вырастут в несколько раз. У вас есть время. Либо меняйте все, либо придется закрываться.
"П.": Россия -- добывающая страна. Должна ли существовать разница между внутренними и внешними ценами на энергоносители?
А.Ш.: Это вопрос государственной политики. Мы действительно добывающая страна. Мы можем себе позволить иметь внутренние тарифы ниже внешних. Вопрос -- насколько. Продразверстка в виде балансовых заданий -- не выход. Да, внутренние цены должны быть несколько ниже мировых, но ненамного -- чтобы производители покрывали издержки и имели некоторую прибыль на внутреннем рынке. Регулировать это можно в том числе при помощи экспортных пошлин на сырье.
"П.": Должны ли различаться тарифы для предприятий и граждан?
А.Ш.: В Советском Союзе была дифференциация между тарифами для населения и промышленности. Население платило по более высоким тарифам. В ряде стран мира тоже есть такая дифференциация. Дело в том, что, во-первых, предприятия покупают большое количество энергии, то есть для них может существовать своеобразная оптовая скидка. Кроме того, при обеспечении населения, например, электроэнергией уровень потерь существенно выше, так как население получает ее по низковольтным сетям.
Однако сейчас у нас тарифы для населения ниже, чем для предприятий (в среднем по стране на 35--45%.-- "Профиль"). Тариф на электроэнергию составляет 1,3% в расходах населения. Это намного меньше, чем в советские времена, и в несколько раз меньше, чем на Западе. Понятно, что у них другая структура расходов. Однако нужно понять, что, пока энергия дармовая, ее никто не будет экономить.
"П.": Вы собираетесь поменять ситуацию?
А.Ш.: Да, собираемся довести тарифы для населения хотя бы до себестоимости (нынешние тарифы в среднем составляют около 50--60% от себестоимости.-- "Профиль"). При этом государство, может, и будет субсидировать нуждающуюся часть граждан, но оно не может и не должно субсидировать всех, как это происходит сейчас.
"П.": Когда стоит ожидать доведения тарифов для населения до себестоимости?
А.Ш.: Не позднее 2008 года. Однако пока непонятно, какова будет динамика этого повышения. Нужно соизмерять повышение с возможностями бюджета. Ведь появится довольно много людей, которым придется помогать.
ВЛАДИМИР ЗМЕЮЩЕНКО
Подписывайтесь на PROFILE.RU в Яндекс.Новости или в Яндекс.Дзен. Все важные новости — в telegram-канале «PROFILE-NEWS».
