14.04.2003 00:00 Еженедельный журнал «Профиль»

Архивная публикация 2003 года: "ИЛЬЯ ЮЖАНОВ: "58 процентов дел мы возбуждаем против власти""

Неискушенные наблюдатели ругают Министерство по антимонопольной политике за узость интересов. МАП, дескать, борется с дерзкими рекламными роликами в телевизоре, но закрывает глаза на самые скандальные сделки по слияниям и поглощениям. На самом деле, с точки зрения главы МАП Ильи ЮЖАНОВА, главное в деятельности его ведомства совершенно другое -- борьба с властью. Точнее, с "перегибами" в ее деятельности."Профиль": Несколько высокопоставленных выходцев из Санкт-Петербурга в своих интервью говорили о том, что им смешно слышать о питерской команде в правительстве -- потому что никакой такой команды в действительности не существует. Вам как выходцу из Петербурга тоже смешно?
Илья Южанов: Да нет, а что здесь смешного?
"П.": Команда вроде как есть, но какие-то ее всю дорогу раздирают противоречия -- может, ее и не существует вовсе?
И.Ю.: Команда существует. Мы все единомышленники, волею судеб давно друг друга знаем. Исторически команда складывалась так. Было три волны исхода из Питера. Первая -- в конце 1991 года, когда в правительство Гайдара высадился целый десант из Санкт-Петербурга во главе с Чубайсом. Российские реформы начинались с очень заметным участием питерской команды первого призыва.
Второй призыв последовал в 1996-м, после того как на выборах в Санкт-Петербурге победил Владимир Яковлев и костяк команды проигравшего Собчака переехал в Москву (в том числе и Владимир Путин. -- "Профиль").
Третий призыв, самый массовый, состоялся уже после избрания Путина президентом. Я считаю, команда у нас есть и никакого раскола в ней не произошло. Может быть, иногда складывается ощущение раскола -- из-за того, что мы не ставим перед собой цель захватывать власть, "держать и не пущать". Задача-то наша в другом -- чтобы сделать жизнь в России лучше. Отсюда и споры внутри команды. Наверное, есть какие-то другие команды, которые действуют более слаженно.
Иногда, конечно, обидно бывает, когда аппаратно проигрываем вещи, которые при лучшей скоординированности могли бы выиграть. Но обидно не потому, что питерские позиции сдают. А потому, что дело страдает. Вот, например, по линии МАП в прошлом году очень серьезный промах допущен был.
"П.": И какой же?
И.Ю.: Отдельные субъекты Федерации пролоббировали при принятии бюджета--2003 изъятие важного положения из закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Согласно этому положению, размещение бюджетных средств должно происходить на конкурсной основе и в конкурсах не могут принимать участие аффилированные с органами власти банки. Изъяв это положение, регионы закрепили другое, когда карманные банки местных властей без всякой конкуренции получают доступ к дешевым бюджетным ресурсам. И могут работать более эффективно, чем их конкуренты, такого доступа не имеющие.
"П.": Что дальше с этим будете делать?
И.Ю.: Понятно что. В бюджете 2004 года такой статьи быть не должно. Работаем над этим.
"П.:": Одна из задач МАПа -- сделать рынок более конкурентным. Можете сказать, что без малого четырехлетнее ваше руководство министерством приблизило исполнение этой цели?
И.Ю.: Пожалуй, могу. За это время произошло несколько важных вещей. Во-первых, весь российский бизнес четко узнал о существовании конкурентного законодательства и мощных независимых контролирующих органов -- причем на всей территории страны (наши территориальные управления подчиняются центру, а не местным властям).
Во-вторых, нам многое удалось сделать с точки зрения реформирования естественных монополий: если бы не наше участие, проекты реформирования РАО ЕЭС и МПС были бы совсем другими.
И в-третьих, на отдельных рынках мы предотвратили очень много нарушений. Девять тысяч дел в год возбуждается по нарушениям в области конкуренции. Из тех, которые затем оспариваются в суде, три четверти мы выигрываем. Впрочем, тут есть один нюанс: 58% дел мы возбуждаем против органов власти. Чиновники в России нарушают закон о конкуренции в полтора раза чаще, чем субъекты рынка. А выиграть суд первой инстанции против местного чиновника практически невозможно, что очень сильно портит нам статистику. Ничего, выигрываем в следующих инстанциях. В итоге реально проигрываем примерно 16% из попавших в суд такого рода дел.
"П.": Вы предложили внести изменения в Уголовный кодекс в части антимонопольного законодательства. Предполагаете, что чиновников можно будет сажать за нарушение конкурентного права?
И.Ю.: Кто должен сесть -- будет решать суд. Но у суда должен быть инструментарий, нормальные законы. А сейчас в Уголовном кодексе есть 178-я статья "Монополистические действия и ограничение конкуренции", которая фактически не работает -- ее нужно очень существенно менять. В России с 1996 года, когда был принят Уголовный кодекс, по этой статье был осужден 31 человек -- в основном почему-то мелкие предприниматели, напрямую с монополистической деятельностью не связанные. И ни один не сел -- все платили штрафы.
"П.": О какой уголовной ответственности можно говорить, когда МАП три года назад -- при создании "Русского алюминия" -- заявил, что скупивший почти все алюминиевые заводы холдинг не является монополистом?
И.Ю.: В 1991 году, когда я работал в мэрии Санкт-Петербурга, у нас было поручение составить реестр городских предприятий-монополистов. Первым делом мы вписали туда завод "Спутник", который производил лезвия и зажигалки. Потому что такой завод был один на всем Северо-Западе. А вечером я возвращался домой, заглянул в палатку, где продавались зажигалки, и посчитал, что нашего "Спутника" было всего 10%, остальное -- импорт.
То же самое -- с алюминием. Нет такого товара "алюминий". Существуют десятки видов продукции, и 80--90% ее "Русский алюминий" экспортирует. А стало быть, работает на зарубежных рынках, которые нам неподконтрольны. А на внутреннем рынке по многим видам продукции он даже не является лидером. Хотя, конечно, есть позиции, по которым конкурентов у него нет -- например, алюминиевая фольга. Тут мы должны следить за ситуацией: если "Русский алюминий" будет цены задирать, накажем.
"П.": Группа МДМ тоже не нарушает антимонопольного законодательства? Ведь сейчас она -- практически монополист на рынке энергетических углей.
И.Ю.: Пока что жалоб на нарушения к нам не поступало. Но мы следим за ситуацией и проводим скрупулезный анализ рынка углей.
"П.": Начиная с прошлого года вы начали усиленно контролировать финансовые рынки...
И.Ю.: С финансовыми рынками ситуация следующая. Обычно на региональных рынках доминируют один-два банка и одна-две страховые компании. В большинстве случаев в их уставном капитале присутствуют капиталы субъектов Федерации или муниципалитетов. Это очень опасная тенденция, и ее нужно искоренять. У нас ведь существует одобренная правительством "Стратегия развития банковского сектора", предполагающая развитие банков как универсальных финансовых посредников. А обеспечение равных условий для всех кредитных организаций, в том числе путем вывода госкапитала из уставных капиталов банков, -- ключевой момент для исполнения этой программы.
"П.": Вы думаете, что карманные банки можно победить запретительными мерами?
И.Ю.: Только запретительными -- конечно, нельзя. Меры должны быть комплексными. Правительство уже предпринимает меры по созданию конкурентных условий доступа к средствам физических лиц и государства. В Думе рассматривается законопроект о страховании вкладов граждан, который создает равные возможности для кредитных организаций привлекать средства населения и позволяет снизить концентрацию вкладов населения в Сбербанке. А на федеральном уровне в апреле прошлого года принято решение о выводе капитала государства из капиталов кредитных организаций, что также лишает неконкурентных преимуществ отдельные банки.
"П.": Когда говорят о "карманных" банках, в основном имеется в виду олигархический капитал. С этим-то как бороться?
И.Ю.: С олигархическим капиталом еще сложнее. История знает положительные примеры запретительных мер в этом направлении. Например, в Италии участие любой нефинансовой организации в капитале банка ограничено 15%. Но в России такое уже было -- в начале 90-х годов Банк России не разрешал одному участнику или группе лиц владеть более 33% в капитале банков, и эти требования благополучно обходились. У нас есть несколько вариантов действий помимо запретительных мер, но пока что они не вполне сформированы.
"П.": А вы думаете, в принципе эта проблема решается? Ведь Россия -- страна очень высокой концентрации капитала. Это объективная реальность -- так зачем правительству самому собой играть в "кошки-мышки", делать вид, что это не так?
И.Ю.: Конечно, концентрация капитала -- процесс объективный, описанный еще Адамом Смитом, а потом Карлом Марксом. Сейчас он носит уже другое название -- называется глобализацией, поскольку капитал начинает концентрироваться не в рамках национальных экономик, а в мировом масштабе. Более того, это процесс позитивный, потому что концентрация капитала -- движущая сила эффективности экономики. Но ведь антимонопольное законодательство появилось именно в тот момент, когда процесс концентрации стал набирать силу -- в конце XIX века. Появилось потому, что кроме позитивных моментов этот процесс несет в себе элементы негатива. Борются две противоположности, как классики говорили. С одной стороны, идет повышение эффективности за счет масштаба и возможности инвестиций в развитие, науку и т.п. С другой -- это приводит к застою, как любая монополия. Проявления застоя -- демпинг или монопольно высокие цены, соглашения о разделе рынка.
Антимонопольные законы создавались для того, чтобы минимизировать негативные элементы, которые возникают в процессе концентрации. Первый закон появился в Австралии, затем в США и Великобритании. В России закон о конкуренции на товарных рынках был принят в 1991 году.
Но у нас, конечно, есть своя специфика. В течение долгого времени экономика была монополизирована до абсурда -- разные производства работали как цехи одного завода. Поэтому в процессе приватизации возникали разные интересные ситуации. Например, "нефтянка" была поделена между компаниями по географическому признаку -- вследствие чего на региональных топливных рынках доминирует обычно только одна компания. Но постепенно процесс движется дальше, и разные компании начинают проникать на соседние рынки -- например, московский, питерский рынок уже не являются монопольными. И мы участвуем в этом процессе, следим за ним.

Илья Южанов: Да нет, а что здесь смешного?

"П.": Команда вроде как есть, но какие-то ее всю дорогу раздирают противоречия -- может, ее и не существует вовсе?

И.Ю.: Команда существует. Мы все единомышленники, волею судеб давно друг друга знаем. Исторически команда складывалась так. Было три волны исхода из Питера. Первая -- в конце 1991 года, когда в правительство Гайдара высадился целый десант из Санкт-Петербурга во главе с Чубайсом. Российские реформы начинались с очень заметным участием питерской команды первого призыва.

Второй призыв последовал в 1996-м, после того как на выборах в Санкт-Петербурге победил Владимир Яковлев и костяк команды проигравшего Собчака переехал в Москву (в том числе и Владимир Путин. -- "Профиль").

Третий призыв, самый массовый, состоялся уже после избрания Путина президентом. Я считаю, команда у нас есть и никакого раскола в ней не произошло. Может быть, иногда складывается ощущение раскола -- из-за того, что мы не ставим перед собой цель захватывать власть, "держать и не пущать". Задача-то наша в другом -- чтобы сделать жизнь в России лучше. Отсюда и споры внутри команды. Наверное, есть какие-то другие команды, которые действуют более слаженно.

Иногда, конечно, обидно бывает, когда аппаратно проигрываем вещи, которые при лучшей скоординированности могли бы выиграть. Но обидно не потому, что питерские позиции сдают. А потому, что дело страдает. Вот, например, по линии МАП в прошлом году очень серьезный промах допущен был.

"П.": И какой же?

И.Ю.: Отдельные субъекты Федерации пролоббировали при принятии бюджета--2003 изъятие важного положения из закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Согласно этому положению, размещение бюджетных средств должно происходить на конкурсной основе и в конкурсах не могут принимать участие аффилированные с органами власти банки. Изъяв это положение, регионы закрепили другое, когда карманные банки местных властей без всякой конкуренции получают доступ к дешевым бюджетным ресурсам. И могут работать более эффективно, чем их конкуренты, такого доступа не имеющие.

"П.": Что дальше с этим будете делать?

И.Ю.: Понятно что. В бюджете 2004 года такой статьи быть не должно. Работаем над этим.

"П.:": Одна из задач МАПа -- сделать рынок более конкурентным. Можете сказать, что без малого четырехлетнее ваше руководство министерством приблизило исполнение этой цели?

И.Ю.: Пожалуй, могу. За это время произошло несколько важных вещей. Во-первых, весь российский бизнес четко узнал о существовании конкурентного законодательства и мощных независимых контролирующих органов -- причем на всей территории страны (наши территориальные управления подчиняются центру, а не местным властям).

Во-вторых, нам многое удалось сделать с точки зрения реформирования естественных монополий: если бы не наше участие, проекты реформирования РАО ЕЭС и МПС были бы совсем другими.

И в-третьих, на отдельных рынках мы предотвратили очень много нарушений. Девять тысяч дел в год возбуждается по нарушениям в области конкуренции. Из тех, которые затем оспариваются в суде, три четверти мы выигрываем. Впрочем, тут есть один нюанс: 58% дел мы возбуждаем против органов власти. Чиновники в России нарушают закон о конкуренции в полтора раза чаще, чем субъекты рынка. А выиграть суд первой инстанции против местного чиновника практически невозможно, что очень сильно портит нам статистику. Ничего, выигрываем в следующих инстанциях. В итоге реально проигрываем примерно 16% из попавших в суд такого рода дел.

"П.": Вы предложили внести изменения в Уголовный кодекс в части антимонопольного законодательства. Предполагаете, что чиновников можно будет сажать за нарушение конкурентного права?

И.Ю.: Кто должен сесть -- будет решать суд. Но у суда должен быть инструментарий, нормальные законы. А сейчас в Уголовном кодексе есть 178-я статья "Монополистические действия и ограничение конкуренции", которая фактически не работает -- ее нужно очень существенно менять. В России с 1996 года, когда был принят Уголовный кодекс, по этой статье был осужден 31 человек -- в основном почему-то мелкие предприниматели, напрямую с монополистической деятельностью не связанные. И ни один не сел -- все платили штрафы.

"П.": О какой уголовной ответственности можно говорить, когда МАП три года назад -- при создании "Русского алюминия" -- заявил, что скупивший почти все алюминиевые заводы холдинг не является монополистом?

И.Ю.: В 1991 году, когда я работал в мэрии Санкт-Петербурга, у нас было поручение составить реестр городских предприятий-монополистов. Первым делом мы вписали туда завод "Спутник", который производил лезвия и зажигалки. Потому что такой завод был один на всем Северо-Западе. А вечером я возвращался домой, заглянул в палатку, где продавались зажигалки, и посчитал, что нашего "Спутника" было всего 10%, остальное -- импорт.

То же самое -- с алюминием. Нет такого товара "алюминий". Существуют десятки видов продукции, и 80--90% ее "Русский алюминий" экспортирует. А стало быть, работает на зарубежных рынках, которые нам неподконтрольны. А на внутреннем рынке по многим видам продукции он даже не является лидером. Хотя, конечно, есть позиции, по которым конкурентов у него нет -- например, алюминиевая фольга. Тут мы должны следить за ситуацией: если "Русский алюминий" будет цены задирать, накажем.

"П.": Группа МДМ тоже не нарушает антимонопольного законодательства? Ведь сейчас она -- практически монополист на рынке энергетических углей.

И.Ю.: Пока что жалоб на нарушения к нам не поступало. Но мы следим за ситуацией и проводим скрупулезный анализ рынка углей.

"П.": Начиная с прошлого года вы начали усиленно контролировать финансовые рынки...

И.Ю.: С финансовыми рынками ситуация следующая. Обычно на региональных рынках доминируют один-два банка и одна-две страховые компании. В большинстве случаев в их уставном капитале присутствуют капиталы субъектов Федерации или муниципалитетов. Это очень опасная тенденция, и ее нужно искоренять. У нас ведь существует одобренная правительством "Стратегия развития банковского сектора", предполагающая развитие банков как универсальных финансовых посредников. А обеспечение равных условий для всех кредитных организаций, в том числе путем вывода госкапитала из уставных капиталов банков, -- ключевой момент для исполнения этой программы.

"П.": Вы думаете, что карманные банки можно победить запретительными мерами?

И.Ю.: Только запретительными -- конечно, нельзя. Меры должны быть комплексными. Правительство уже предпринимает меры по созданию конкурентных условий доступа к средствам физических лиц и государства. В Думе рассматривается законопроект о страховании вкладов граждан, который создает равные возможности для кредитных организаций привлекать средства населения и позволяет снизить концентрацию вкладов населения в Сбербанке. А на федеральном уровне в апреле прошлого года принято решение о выводе капитала государства из капиталов кредитных организаций, что также лишает неконкурентных преимуществ отдельные банки.

"П.": Когда говорят о "карманных" банках, в основном имеется в виду олигархический капитал. С этим-то как бороться?

И.Ю.: С олигархическим капиталом еще сложнее. История знает положительные примеры запретительных мер в этом направлении. Например, в Италии участие любой нефинансовой организации в капитале банка ограничено 15%. Но в России такое уже было -- в начале 90-х годов Банк России не разрешал одному участнику или группе лиц владеть более 33% в капитале банков, и эти требования благополучно обходились. У нас есть несколько вариантов действий помимо запретительных мер, но пока что они не вполне сформированы.

"П.": А вы думаете, в принципе эта проблема решается? Ведь Россия -- страна очень высокой концентрации капитала. Это объективная реальность -- так зачем правительству самому собой играть в "кошки-мышки", делать вид, что это не так?

И.Ю.: Конечно, концентрация капитала -- процесс объективный, описанный еще Адамом Смитом, а потом Карлом Марксом. Сейчас он носит уже другое название -- называется глобализацией, поскольку капитал начинает концентрироваться не в рамках национальных экономик, а в мировом масштабе. Более того, это процесс позитивный, потому что концентрация капитала -- движущая сила эффективности экономики. Но ведь антимонопольное законодательство появилось именно в тот момент, когда процесс концентрации стал набирать силу -- в конце XIX века. Появилось потому, что кроме позитивных моментов этот процесс несет в себе элементы негатива. Борются две противоположности, как классики говорили. С одной стороны, идет повышение эффективности за счет масштаба и возможности инвестиций в развитие, науку и т.п. С другой -- это приводит к застою, как любая монополия. Проявления застоя -- демпинг или монопольно высокие цены, соглашения о разделе рынка.

Антимонопольные законы создавались для того, чтобы минимизировать негативные элементы, которые возникают в процессе концентрации. Первый закон появился в Австралии, затем в США и Великобритании. В России закон о конкуренции на товарных рынках был принят в 1991 году.

Но у нас, конечно, есть своя специфика. В течение долгого времени экономика была монополизирована до абсурда -- разные производства работали как цехи одного завода. Поэтому в процессе приватизации возникали разные интересные ситуации. Например, "нефтянка" была поделена между компаниями по географическому признаку -- вследствие чего на региональных топливных рынках доминирует обычно только одна компания. Но постепенно процесс движется дальше, и разные компании начинают проникать на соседние рынки -- например, московский, питерский рынок уже не являются монопольными. И мы участвуем в этом процессе, следим за ним.

ЕКАТЕРИНА ДРАНКИНА

Подписывайтесь на PROFILE.RU в Яндекс.Новости или в Яндекс.Дзен. Все важные новости — в telegram-канале «PROFILE-NEWS».