Архивная публикация 2004 года: "«Как такового плана административной реформы не было»"

На этой неделе в правительство будет внесен проект Федеральной целевой программы, в которой впервые за два года обсуждения вопроса обозначены задачи и цели административной реформы. Авторы программы обещают, что к 2010 году число россиян, доверяющих государству, возрастет вдвое, затраты предпринимателей на взятки сократятся в три раза. Один из авторов проекта, научный руководитель Центра стратегических разработок (ЦСР), бывший первый замминистра экономического развития Михаил ДМИТРИЕВ, считает, что, если бы реформаторы с самого начала имели такой план преобразований, а не блуждали с фонариком в темноте, кризиса управления, который переживает сегодня исполнительная власть, можно было избежать.«Профиль»: Хаос административной реформы — вот к чему, по мнению Михаила Фрадкова, привели попытки построить эффективную систему госуправления. На неудачную административную реформу списывают низкую работоспособность правительства, просчеты в экономической политике и даже невозможность определиться с судьбой денег Стабилизационного фонда. Опять хотели «как лучше»?

Михаил Дмитриев: Кризис управляемости исполнительной власти налицо, и это типичный кризис переходного состояния, когда реформы не завершены и реализуются непоследовательно. Проведена инвентаризация функций органов исполнительной власти, пересмотрена структура правительства, введена трехуровневая система управления с наличием служб и агентств. Такого рода структура обладает рядом преимуществ, позволяет оперативно принимать решения, делает управленческую систему более прозрачной. Но только при одном условии. Если изменение структуры будет дополнено новыми методами управления: изменением принципов и стандартов работы чиновников, внедрением новой системы оплаты труда, ориентированной на результат, борьбой с коррупцией. В этих областях сделано крайне мало либо не сделано ничего. Избыточные функции не были устранены. Не изменились система взаимодействия между органами госвласти, их внутренняя жизнь, механизмы принятия решений. Административная реформа не затронула региональный уровень, где с учетом федеральных территориальных органов находится более 90% всего чиновничьего аппарата. Забыта антикоррупционная составляющая.

«П.»: Но ведь президент создавал совет по борьбе с коррупцией, даже программу для него писали.

М.Д.: Совет по борьбе с коррупцией создан, но не действует. Формально его председателем остается бывший премьерминистр Михаил Касьянов.

«П.»: Существует ли долгосрочный план административной реформы? Единственный известный на этот счет документ — указ президента о новой системе органов исполнительной власти.

М.Д.: До сих пор плана административной реформы не было, и такого рода поручения никому не давались. Существовали короткие документы на 3—4 страницы, которые лишь эскизно обозначали направления работы. Исполнителей административной реформы сначала направляли с фонариком на один сектор — вот сделайте здесь что-нибудь, а потом фонарик переводили на другой сектор. В результате важнейшие участки работы выпадали из поля зрения. Одно дело поменять вывески, создать новые структурные клеточки — то, что сделал президентский указ. Другое — наладить механизмы взаимодействия между ними, создать иные процедуры принятия решения. Механизмы остались прежними и не соответствуют долгосрочным задачам административной реформы. Ведь ее главная задача не в изменении названий госорганов, а в обеспечении их эффективной работы, в повышении удовлетворенности граждан качеством госуслуг.

«П.»: Но пока качество услуг только ухудшилось, вернее, из-за кадровой неразберихи их вообще невозможно получить, да и чиновников меньше не стало, хотя сокращение госаппарата было обозначено среди задач административной реформы.

М.Д.: Многие из критических замечаний, высказываемых в связи с административной реформой, справедливы, но это не повод для того, чтобы остановиться и повернуть все вспять. Если мы ничего не будем делать, то законсервируем кризис управления и управляемости, который наблюдаем сейчас.

«П.»: Сколько стоят мероприятия, предусмотренные Федеральной целевой программой?

М.Д.: Точная сумма пока не известна, но речь пойдет о многих миллиардах рублей. Это будет не дешевая программа, но она позволит осуществить масштабные изменения. Мы предлагаем новый метод реализации административной реформы, основанный на управлении по проектному принципу. Эти технологии успешно применяются развитыми и среднеразвитыми странами, он были не чужды и советской административной системе, в частности на них основывались космические программы СССР.

«П.»: Советский метод управления, скорее, основывался на личном контроле членов ЦК КПСС.

М.Д.: В том числе. И правильно. Наиболее сложные проблемы должны выводиться на тот уровень, на котором они действительно могут быть решены.

«П.»: Получается, программу административной реформы надо поставить под личный контроль президента?

М.Д.: Да, безусловно. Но невозможно контролировать каждое рабочее место с уровня президента. Если весь процесс, как раньше, будет пытаться осуществлять исключительно собственными силами комиссия по административной реформе, мы обречены на проволочки, задержки и неудачи. Новые правила работы необходимо довести до каждого чиновника в стране. Система проектного управления позволяет это сделать, она предполагает, что по каждому мероприятию будет планироваться буквально еженедельный график реализации. Для каждого промежуточного этапа установят количественно измеряемые показатели, которые позволят оценить успешность выполнения задачи на всех уровнях. Будет отлажен процесс сбора информации в режиме он-лайн, чтобы о невыполнении какого-либо промежуточного этапа сразу становилось известно менеджерам проекта, они и включат механизм корректировки исполнения программы.

«П.»: Как можно пробудить в чиновнике интерес к административной реформе?

М.Д.: Предполагается введение новой системы оплаты труда госслужащих в соответствии с поставленными перед ними задачами и результатами их выполнения. Важнейшую роль должен сыграть механизм обратной связи и контроля со стороны общества, чтобы граждане могли влиять на поведение чиновников. Для этого должны появиться стандарты качества госуслуг, административное судопроизводство, механизм оперативного обжалования решения государства. Непременное условие — повышение информационной открытости власти.

«П.»: Проект закона о доступе к информации об органах госвласти разработан Минэкономразвития два года назад. Что с ним?

М.Д.: У него тяжелая судьба. Документ полтора года ходит по бюрократическим коридорам, при этом правки вносятся минимальные. Закон о доступе к информации — один из ключевых для административной реформы, потому что без транспарентности трудно добиться всего остального.

«П.»: Вы сами верите в успех преобразований, которые намечены в целевой программе?

М.Д.: Если реформа будет отдана на откуп тем в госаппарате, кто занят только текущими процессами, а все остальное считают помехой в работе, мы получим массу проблем. Управление изменениями в системе исполнительной власти должны осуществлять люди, для которых эта задача становится главной обязанностью. Это должны быть менеджеры, знакомые с принципами проектного управления. В частности, такие люди должны работать в дирекции программы «Административная реформа». Надо нанимать специалистов в частных компаниях или заниматься переобучением чиновников.

«П.»: Правительство готово пойти на такие шаги?

М.Д.: У правительства есть четкое понимание глубокого кризиса управляемости. Если не делать с административной реформой ничего, быстро начнут накапливаться проблемы в других отраслях экономики и социальной сфере. Пропускная способность правительства с точки зрения принятия решений крайне низка. Если бы с самого начала реформы мы имели подробный график мероприятий, действенный механизм программного управления, развитие событий могло бы быть другим. Теперь наша задача — извлечь максимум уроков из совершенных ошибок.