Многие думают, что 1 июля с упразднением РАО «ЕЭС России» реформа российской электроэнергетики завершится. Это довольно опасная иллюзия. К этому моменту завершится только раздел активов РАО, да и то не до конца, а собственно реформа впереди, и именно поэтому имеет смысл ее обсудить.
Мы принципиально не будем использовать никаких цифр. В том числе и потому, что на каждую цифру найдется другая цифра, а общая логика событий опровергается значительно сложнее. Отметим, это принципиально противоречит логике адептов реформы, которые все чаще стараются скрыть суть происходящего за горой цифр и отчетов.
Давайте вспомним идеологию реформы, предложенную Чубайсом более 10 лет назад (концепция реформирования была впервые официально утверждена весной 1997 года указом президента Ельцина по инициативе тогда первого вице-премьера Чубайса). Необходимость реформы была построена на ряде «простых» тезисов: отрасль недоинвестирована, фонды изношены, грядет дефицит энергомощностей. Единственный выход — привлечение частных инвесторов. То есть, конечно, можно использовать и государственные деньги (которых, впрочем, на тот момент и не было), но это априори неэффективно.
Для реализации поставленных задач, то есть прежде всего привлечения инвесторов, на первом этапе необходимо разделить активы и продать их на рынке. Кроме того, на втором этапе, необходимо ликвидировать государственное регулирование. При этом все время говорилось о том, что на втором этапе, после того как «включится» конкуренция между генераторами, стоимость собственно электроэнергии будет падать. Отметим, тезисы эти далеко не бесспорны сами по себе, но об этом ниже.
Отметим также — даже из этих тезисов следует, что в реформе завершился лишь первый этап. Переход к свободному, не регулируемому государством рынку еще не начался. И намечен он на 2010—2011 годы.
Любимая игрушка Чубайса в рамках процесса реформирования — выделение генерации и привлечение инвесторов именно в нее. Оно и понятно: самый лакомый кусок, самые мощные финансовые потоки. В виде исключения несколько цифр: разделение РАО на транспортировку, сбыт и генерацию помогло привлечь только в выработку электроэнергии около 442,6 млрд рублей. А суммарный объем привлеченных в российскую электроэнергетику частных инвестиций за счет размещения и продажи акций ОГК и ТГК составит почти 831 млрд рублей.
Но генерация в отрыве от всего остального тоже непривлекательна для инвестора. Точнее, инвестору нужно объяснить, почему все остальное будет его обслуживать. Выход нашелся быстро: сети должно оставить себе (и инвестировать в них!) государство. Вот и последнее заявление (которое уже окрестили «завещанием») Чубайса это подтверждает: глава РАО предостерег от излишнего монополизма в отрасли, а также от корректировок инвестиционных программ энергокомпаний.
И вот можно делать первые выводы: по итогам первого этапа основная опасность, о которой говорил Чубайс в начале процесса, никуда не исчезла — монополизация рынка, только уже не в рамках РАО «ЕЭС России», а в руках частных инвесторов. Правда, чтобы не портить картинку, объявлено об отмене слияния «Газпрома» и СУЭКа. Но главная опасность теперь не в монополизации генерации, а в сетях — магистральных и распределительных.
Магистральных не хватает, что создает локальные монополии в отсутствие перетоков. Так что этим сетям тоже потребуются инвестиции, и огромные. Распределительные — естественные монополисты. Только теперь они становятся отдельным субъектом естественной монополии. Они наиболее изношены и тоже потребуют инвестиций, причем конкурировать им придется и с генерацией, и с магистральными сетями. Разница с первоначальной ситуацией только такая — раньше была одна компания, теперь — много. И каждая хочет получить свою «законную» прибыль. Что, скорее всего, существенно увеличит общий объем прибыли, приходящейся на отрасль.
Итог: уничтожена единая монополия, созданы локальные. И теперь конкуренция за инвестиции будет вестись не столько внутри генерации или сетей, сколько между генерацией и распределительными сетями, которые пока принадлежат государству. При этом, поскольку инвестиции должны привлекаться на свободном рынке капитала, и выигрыш будет у того, кто покажет максимальную доходность. И все участники уже на низком старте.
И новые документы, которые сегодня обсуждаются в правительстве, по введению единого рынка мощности и нового тарифа для сетей, так называемого RAB, вряд ли понизят общий уровень тарифа, скорее всего — повысят. При этом правительство, в общем, не очень знает насколько, так как макроэкономические эффекты от внедрения этих документов пока не просчитаны.
Есть и еще некоторое количество обстоятельств. Тарифы для распределительных сетей устанавливает не федеральный орган — Федеральная служба по тарифам, а региональные — бывшие РЭКи. И делают они это, скорее, исходя из «революционной целесообразности», чем из официальных формул. Но генерация-то свое получит точно — значит, с большой вероятностью сети останутся недофинансированными, что вряд ли повысит их инвестиционную привлекательность. Можно, конечно, вложить в них государственные деньги, но ведь это можно было сделать с самого начала, зачем же тогда было копья ломать?
А ведь есть еще и несколько эффектов. Например, есть установленный порог роста тарифов за год, который никто отменять не будет. Что будет, если суммарный прирост тарифа окажется больше этого предела? Поскольку его значение в сторону увеличения никто пересматривать не будет, то речь снова пойдет о недофинансировании части компаний, появившихся на месте РАО «ЕЭС России». Но теперь это будет не просто недофинансирование — это будет обман инвесторов, которые могут в такой ситуации и остановить свои программы.
Есть и другая проблема. Мы уже говорили о том, что не существует расчетов, показывающих макроэкономические последствия дальнейшего реформирования отрасли. В частности, не понятно, как будут расти тарифы ЖКХ, «завязанные» на энергетику. А это не только доходы граждан, но и бюджеты. Как узнать, насколько сильно должны будут вырасти дотации по тарифам на ЖКХ для малоимущих семей, как это отразится на бюджете, который, напомним, сверстан и утвержден на несколько лет вперед.
Ну и дальше. Если при условии наличия упомянутых выше ограничений федерального и регионального масштаба тарифы вырастут недостаточно, то кто-то должен будет решать споры между различными тарифополучателями (в первую очередь между сетями и генерацией). И этот кто-то практически наверняка будет государство, поскольку только оно на сегодня является дееспособным игроком на этом рынке. Однако вмешательство государства не только подорвет всю идеологию реформы, но и продлит сроки перехода к нерегулируемому рынку, который, напомню, должен появиться у нас, в соответствии с планами реформы, с 1 января 2011 года. А это, опять-таки, означает обман инвесторов, которые могут ответить на это, как говорится, «рублем». И, соответственно, не введут в дело те киловатты, которые они обязались ввести за эти два с половиной года.
Ну и, наконец, самое главное. Тарифы для конечных потребителей — самое слабое место во всей истории реформирования отрасли. Все разговоры пока идут об инвесторах, а о фирмах-потребителях не говорит никто. А ведь они тоже могут проголосовать ногами, например переведя производство куда-нибудь в Юго-Восточную Азию. Кто и как тогда будет возвращать сделанные инвестиции?
Причем если раньше хотя бы было понятно, кто «крайний» с точки зрения ответственности перед потребителями, то теперь этот вопрос усложнен до невероятности. Ну действительно, кого региональные власти должны вызывать, что называется, «на ковер» в случае проблем? Генераторов? Но каких? Магистральных сетевиков? Распределительных? Сбыты? Как губернатор будет разбираться, кто из них получает «незаслуженную» прибыль?
Есть и другая проблема. Инвестору в генерацию объясняют, что с введением рынка мощности его вложения «отобьются» с некоторой скоростью и что рост тарифа не превысит установленного лимита. Не исключено, что это даже правда. Но то же самое будут говорить своему инвестору и сети, которые вот-вот получат для себя RAB — то есть тариф, основанный не на затратах, а на дисконтированной доходности инвестиций. А в сумме результат повышения тарифа может получиться и больше предельно допустимого. И кто в этой ситуации будет разбираться с инвесторами? А может быть еще более замечательная картинка, когда критические значения будут превышены только в отдельных регионах, а в целом по стране — нет. Кто тогда будет отвечать за инвестиции в сетевое хозяйство в этих регионах? Кто будет отвечать перед генерацией, находящейся в других регионах, о причинах недополучения средств от поставки энергии? Государство, на федеральном уровне? Но это будет чисто региональная проблема.
А как решать проблемы роста тарифов после полной либерализации рынка? Кто и как будет компенсировать их рост для домохозяйств, если объем необходимых дотаций превысит параметры бюджета? Да, после нынешнего роста тарифы на генерацию могут (немножко) и уменьшиться, но тарифы на передачу, особенно с учетом введения RAB и необходимости больших инвестиций на первом этапе, все равно будут расти. И кто сказал, что этот рост будет укладываться в политические ограничения роста тарифов, которые неминуемо будет устанавливать государство. В том числе и для обеспечения экономического роста.
Таким образом, мы видим, что даже самый беглый анализ ситуации показывает: реформа по итогам своего первого этапа не ответила на основные вопросы, ради которых ее начали осуществлять, более того, поставила новые. И продолжать ее без ответа на эти вопросы не просто нецелесообразно, но просто опасно, поскольку негативные последствия могут быть достаточно масштабными.
