Архивная публикация 2007 года: "Муки надзорные"

Тема «смотрящего» на отечественном банковском рынке ныне одна из самых горячих: надзор в России больше, чем надзор. Многие наблюдатели констатируют, что слишком часто он становится виновником торможения развития банковского бизнеса.Стех пор как кредитный бум развернул российских финансистов в сторону розницы, банковские топ-менеджеры падки до публичности. Лишь одна тема вызывает у большинства ньюсмейкеров стыдливость — банковский надзор. О нем участники рынка говорят, как о покойнике, — ничего либо хорошо. Что-то вроде «Спасибо товарищу Сталину за наше счастливое детство!». Или просят выключить диктофон и отложить перо…

Высоко сижу, далеко гляжу

«Я не могу говорить на эту тему. Где вы видели в России бухгалтерию, к которой нельзя придраться? Я сегодня что-то скажу, а завтра меня спросят…» — так высказался один из банкиров, выставляя за порог обозревателя «Профиля». Такая позиция репрезентативна для банковского сообщества: никто не хочет, чтобы к нему обратилось недреманное и недобро прищуренное око Центробанка.

«Отсутствие четких регламентаций надзора несет в себе риски почти для любой кредитной организации — можно легко попасть в списки неблагонадежных», — говорит Юрий Голаев, руководитель службы внутреннего контроля Юниаструм Банка. По его словам, в последние годы банкиры ощущают усиление внимания со стороны ЦБ. Это стало результатом целого ряда веяний последних лет, таких как отбор банков в систему страхования вкладов, борьба с отмыванием нелегальных доходов и пр. Все это дало ЦБ новые инструменты власти. А существующее законодательство обеспечивает ему почти полную самодостаточность в их использовании.

В соответствии с законом «О Банке России» Центробанк самостоятельно устанавливает правила работы на банковском рынке — в формате своих нормативных актов. В отличие от документов министерств и ведомств некоторые акты ЦБ (например, регламентирующие резервы, нормативы деятельности и отчетность коммерческих банков) даже не подлежат обязательной госрегистрации. На практике это означает, что соответствие подобных решений закону остается на совести того, кто эти решения принимает: ЦБ сам себе судья. А вот правила поведения самого ЦБ без его участия поменять трудно: закон предписывает любой законопроект или акт других органов власти в случаях, если он затрагивает функции ЦБ, направлять на заключение в Центробанк.

Критики подобного «монстра без страха и упрека» полагают, что такая система взаимоотношений ЦБ и прочего мира, мягко говоря, неадекватна. Гарегин Тосунян, президент Ассоциации российских банков (АРБ), даже докторскую диссертацию посвятил проблеме несовместимости ряда функций в рамках одной структуры. «Нельзя быть одновременно органом и лицензирующим, и регулирующим, и эмитирующим денежные средства, и осуществляющим участие в торгах на открытом рынке, и контролирующим эти торги, — считает Тосунян. — В ряде функций уже заложен конфликт интересов».

И шеф АРБ, и его коллега Анатолий Аксаков, президент Ассоциации региональных банков «Россия» (АРБР) и зампред банковского комитета Госдумы, высказали «Профилю» одну и ту же мысль: существующая система банковского надзора в России привела к тому, что его целью стало не развитие, а стабильность системы. А стабильность по-русски имеет еще одно имя — застой.

По мнению Гарегина Тосуняна, яро лоббирующего идею «банкизации страны», предпочтение стагнации перед развитием вообще характерно для нынешней российской финансовой политики. «Схожая ситуация наблюдается на фондовом рынке, — говорит глава АРБ. — Есть «голубые фишки» — это источник роста экономики, источник развития внутреннего финансового рынка. Однако разве мы поддерживаем их, например, Стабфондом? Отнюдь. Мы предпочитаем замораживать Стабфонд и вынуждаем наши «голубые фишки» кредитоваться на внешнем рынке. Они оставляют там маржу в несколько процентов. Это нам надо? Мы излагали эту мысль президенту на президиуме Госсовета

14 ноября прошлого года. Надо сказать, что она была поддержана, несмотря на полемику с министром финансов. Такой же подход хотелось бы видеть и на кредитном рынке. И прописать среди задач банковского надзора в России не только стабильность банковской системы, но и ее развитие. Пока же ЦБ по инерции «заточен» под иные задачи».

Такую позицию разделяют не все участники рынка, однако «Профилю» не удалось найти ни одного, кто был бы полностью доволен ЦБ. «Не думаю, что можно говорить о злом умысле Центробанка, но объективно эффект от практических действий ряда чиновников в сфере надзора нередко именно таков, — заметил по поводу надзорного «застоя» Дмитрий Афонин, шеф бнковского департамента компании «ИМА-консалтинг». — Эти проблемы, помимо негативного влияния на конкретные жертвы некачественного надзора, приводят к недовольству и разочарованности банковского сообщества, к антипатии некоторых участников рынка в отношении регулятора».{PAGE}
На что жалуемся?

Претензии банкиров к регулятору предельно конкретны.

Сегодня 160 нормативных актов ЦБ регламентируют любой шаг банков практически в каждой сфере — от резервирования капиталов до рекламы. Многие из них представляют собой многостраничные брошюры, детально расписывающие алгоритмы банковских операций. Как заметил один из менеджеров на форуме профессионального портала Bankir.ru, подобное «рассчитано не на профессиональных банкиров, а на идиотов, не имеющих никакого понятия о банковском деле». К тому же правила исполнения тех или иных инструкций часто меняются, иногда — ежеквартально.

Каждый российский банк сейчас готовит порядка 80 форм отчетности. По мнению Анатолия Аксакова, львиная доля усилий банковских клерков уходит на составление бесконечной отчетности. «Ее нужно и можно максимально упростить, — уверен Аксаков. — Устоявшееся мнение: чем больше отчетности, тем лучше контроль. На самом деле количество тут не переходит в качество». Подобное испытал на себе Росфинмониторинг, когда финансистов обязали отчитываться по каждой мало-мальски серьезной операции обналичивания денег. В результате ведомство оказалось завалено информацией, которую просто физически не успевало переварить.

Вообще, призыв «Все на борьбу с отмыванием!» проблемно сказался на банковском рынке. От обналички уйти нельзя — такие процессы, как выплата зарплаты или закупка сельхозпродукции в селах, не переводятся целиком в безналичный формат. Соответственно, у банкиров проблемы с отчетностью по операциям обналичивания. Каждый банк, в котором обналичиваются крупные суммы, вызывает подозрение как «прачечная». Как полагает Гарегин Тосунян, борьба с отмыванием превращается в тормоз развития кредитного рынка.

Еще одна претензия банкиров — не прописаны процедуры надзора, во взаимоотношениях с регулятором нет «правил игры». А на местном уровне они вообще устанавливаются на глазок и в зависимости от личных воззрений чиновников на то, что представляет собой банковский надзор. Например, в Петербурге притчей во языцех стала дама из местного управления ЦБ, которая неожиданно приходила в какой-либо банковский офис и заставляла кассиров демонстрировать содержание мусорных корзин. Предполагалось, что кассиры сбросят туда «лишние» документы или не подтвержденные документарно находящиеся в кассе деньги.

Количество и частота проверок практически не лимитированы. По закону «О Банке России» ЦБ не вправе проводить более одной проверки кредитной организации или ее филиала по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период. Но, оговаривает закон, — «за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей». Среди этих случаев так называемое «мотивированное решение Совета директоров ЦБ». Право на «мотивированные решения» Центробанк трактует как угодно, эта тема давно стала предметом бурного обсуждения в финансовых кругах. Как заметил автору этих строк Гарегин Тосунян, «мотивированное суждение всегда можно свести к известной фразе из анекдота: «Ну не нравишься ты мне, и все!»…

«Мотивированное суждение» центробанковцев стало особенно остро восприниматься с усилением влияния ЦБ на формирование банковского топ-менеджмента. Напомним, банки должны согласовывать с ЦБ персоналии председателя и членов правления, главного бухгалтера и его заместителей, директоров, главбухов и замов главбухов филиалов. ЦБ взял на себя право судить о деловой репутации кандидатов на эти должности также в формате «мотивированного решения». Банкирам остается гадать: «Любит — не любит, плюнет — поцелует» — в отличие от их западных коллег, которым обстоятельно аргументируют критерии принятого решения и которые, соответственно, могут его обжаловать.

Еще один проблемный «узел» — выполнение банками нормативов ЦБ. Причем в последнее время речь идет не столько о жесткости самих нормативов, сколько о том, как их используют при вынесении того или иного вердикта сотрудники Центробанка. Большинство банкиров констатируют, что количественные показатели норм (например, резервирования средств, оценки кредитных рисков, достаточности капитала и т.п.) вполне адекватны мировой практике, аккумулированной в критериях Базельского комитета (так называемый Базель II). Но вот поведение проверяющих зачастую больше напоминает полицейский контроль.

Анатолий Аксаков говорит: многие банкиры отмечают, что часто в практике работы чиновников Центробанка доминирует «презумпция виновности» коммерческих банков.

«Субъективизм проверяющих — главное, на что жалуются банкиры», — констатирует Аксаков. При опросе, проведенном в начале года АРБР, именно эту проблему указали в качестве основной 66% банковских менеджеров.{PAGE}

15 человек на сундук…

Субъективизм — это люди. Естественно вытекающий отсюда классический вопрос «а судьи кто?» вызывает столь же классический, хотя и неожиданный ответ: «Имя им — легион». Юридическая автономия Центробанка, превратившая его в «вещь в себе» на поле российской бюрократии, имеет еще одно последствие: это единственное в стране ведомство, численность которого не контролируется никем, кроме… самого ЦБ. При национальной тяге к большим цифрам последствия понятны: штат ЦБ насчитывает более 75 тыс. человек. Больше, чем армии Бонапарта или Веллингтона под Ватерлоо.

Россия держит второе место по численности сотрудников центрального банка после Китая. Однако если ввести показатель «число центробанковцев на душу населения», то мы переплюнули китайцев в 5 раз. Не говоря уже о США (в Федеральной резервной системе работает 20 тыс. человек) или Европе (на все европейские страны приходится 50 тыс. банковских чиновников).

Отбиваясь от обвинений в раздутых штатах, в Центробанке напоминают о том, что в России огромные территории и мировой рекорд по количеству банков — 1200. Однако банкиры полагают, что территории — не аргумент. Тем более что в стране есть регионы, в которых нет ни одного банка (только филиалы), но нет регионов, где не было бы территориальных управлений ЦБ. «Бухгалтерия провинциальных филиалов проверяется часа за два, а гостиницы маленьких городов, в которых высаживается десант проверяющих, бронируются на неделю, — рассказывает один из региональных банкиров. — Думаю, тут все понятно…»

Что касается ссылок на повышенное банковское «поголовье», то этот аргумент бьется несложным математическим действом. Если рассчитать число чиновников на одну кредитную организацию, то картина выглядит еще более впечатляюще. В Австрии, Британии, Германии, Испании, Польше, Швейцарии на один банк приходится от 1 до 10 сотрудников центробанка. В Италии и Японии — 20. В славящейся бюрократией Франции — 44. И даже в большинстве стран СНГ — от 25 до 30.

В России на каждый банк приходится 67 сотрудников ЦБ. Конечно, на фоне Индии (321 чиновник на банк) ситуация может показаться безлюдной. Но в сравнении с прочим цивилизованным миром наш центробанковский «слон» не многим хуже индийского.

«Аппарат ЦБ, особенно на местах, является чересчур громоздким, — констатирует один из топ-менеджеров крупного розничного банка. — Полагаю, что причина этой «количественной избыточности» таится в недостаточно рациональном штатном расписании ЦБ. В этом контексте, пожалуй, уместно говорить уже о желательности повысить контроль за управлением персоналом самого Центробанка…»

Ночной надзор

В марте Центральный банк Швеции выпустил аналитический отчет под довольно игривым названием «Банковский надзор в русском стиле». Шведы констатируют: отношение российского Центробанка к игрокам рынка избирательное и несимметричное, принцип равенства не соблюдается, профилактике банковского рынка ЦБ предпочитает «прополку» его рядов, критерии отзыва лицензий или исключения из системы страхования вкладов не формализованы, а инструкции могут трактоваться чиновниками неоднозначно.

Трудно сказать, есть ли в шведском языке одно слово, способное объять все перечисленное. В русском новоязе для этой оценки лучше всего подходит слово «беспредел».

Впервые в таком контексте о банковском надзоре заговорили в конце прошлого года. Взятый под стражу банкир Френкель стал enfant terrible банковского сообщества, который открыто изложил обсуждаемые келейно претензии к ЦБ. Первое письмо Френкеля повествовало о вреде политики Центробанка и незаконности многих его решений. В следующих эпистолах банкир обвинил сотрудников ЦБ в коррупции (в частности, при отборе банков в систему страхования вкладов) и лоббировании интересов нескольких групп банков, занимающихся обналичкой и так называемыми серыми экспортно-импортными схемами. И хотя на официальном уровне «записки узника» были восприняты с усмешками, роль первого звонка они сыграли.{PAGE}

В феврале свои выводы о деятельности Центробанка представила Генпрокуратура. На парламентских слушаниях в Думе Александр Бутман, первый заместитель генпрокурора России, изложил основные прокурорские выводы в отношении работы ЦБ.

Прокурор сообщил, что более 1,5 тыс. служащих Банка России, включая топ-менеджеров, являются владельцами акций кредитных организаций, а некоторые центробанковцы входят в органы управления коммерческих банков, что «создает конфликт интересов». Прокурор отметил, что утверждение кандидатов на должности менеджеров банков и определение того, адекватна этому их деловая репутация или нет, должны быть как-то регламентированы. Бутман заявил, что нормы банковского надзора, практикуемые в ЦБ, «изменяются в зависимости от конкретных ситуаций и от конкретных банков», что также «создает условия для коррупции».

На тех же слушаниях Центробанк резко атаковал руководитель банковского комитета Думы Владислав Резник. Он говорил о несоответствии центробанковской практики законодательным нормам, о том, что суды, рассматривающие иски банкиров по законности тех или иных действий ЦБ, не могут дать им оценку, поскольку процедура этих действий нигде не прописана. В итоге Резник предложил решить проблемы радикально — отделить систему банковского надзора от ЦБ. Вскоре была сформирована рабочая группа, которая и ныне занимается этой темой.

Некоторой критике Центробанк внял. В апреле его шеф Сергей Игнатьев своим приказом запретил тем сотрудникам ЦБ, которые владеют акциями коммерческих банков, участвовать в проверках. Как заявил «Профилю» Михаил Сухов, директор департамента лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций ЦБ, либерализованы условия вхождения миноритариев в число акционеров банков. По словам Сухова, например, при проведении IPO Сбербанка ЦБ проверил лишь 300 инвесторов из 150 тыс. человек, купивших акции «Сбера». Правда, эти 300 человек дали 88% всей выручки от продажи акций и ЦБ по-прежнему «трясет» любого покупателя банковских акций, претендующего более чем на 1% капитала.

В целом же Игнатьев и его команда крепко держат оборону. Игнатьев заявил, что выведение банковского надзора из полномочий ЦБ приведет к весьма сомнительным результатам, и «пригрозил» рисками распада банковской системы и нового всплеска криминала в этой сфере. Он намекнул, что идею «отрезать» надзор от центробанковского пирога лоббируют именно банки-«прачечные», соответственно, сторонники этой идеи могут быть легко заподозрены в пособничестве «теневикам», структурам, финансирующим терроризм, и пр.

Это — в активе ЦБ. В пассиве — созданная правительством и парламентом рабочая группа разворачивает работу. Пока ситуацию можно считать «подвешенной»: до сих пор не ясно, кто, с какой силой и в какую сторону сумеет качнуть чашу весов.

Дневной надзор

Реальный расклад сегодня выглядит так: ряды критиков Центробанка существенно зашатались. Френкель, понятно, изначально не в счет: «твой дом — тюрьма». Олег Вьюгин, который в последнее время был знаменем сторонников создания мегарегулятора российского финансового рынка, оставил кресло руководителя Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) и ушел в частный бизнес. Его преемник Миловидов, заявив о продолжении дела своего предшественника, на тему мегарегулятора не распространяется. И даже прокуратура, поддержавшая желающих «распилить» Центробанк, минувшей весной сама оказалась под угрозой разделения.

Что касается Владислава Резника, то ныне в думских коридорах поговаривают, что отношение Кремля к нему стало более прохладным и после выборов кресло главы банковского комитета Думы может занять кто-то другой.

На приснопамятных парламентских слушаниях в феврале Сергей Игнатьев, поднявшийся на трибуну вслед за Резником, несколько обиженно заметил: «А вы вот мне обещали свои тезисы предоставить еще до заседания. К сожалению, не предоставили, поэтому не смогу ответить на все поставленные вами вопросы. Ничего страшного, потом ответим более тщательно…»

ЦБ между тем контратакует. В его недрах готовится пакет поправок в законы «О банках и банковской деятельности» и «О Банке России». Эти поправки не только не корректируют обязанности ЦБ в сфере надзора, но, напротив, расширяют его права. Вплоть до того, что Банк России может получить право проверки не только банков, но и их клиентов, а также установит новые форматы отчетов для сложившихся на рынке банковских групп. В этом случае под юрисдикцию ЦБ попадут как кредитные организации, так и связанные с ними небанковские бизнесы. Несложно предположить, что этот проект будет подан под тем же соусом борьбы с отмыванием незаконных доходов.

Что же касается идеи отделения надзора от ЦБ, то против нее уже высказались шеф Агентства по страхованию вкладов Александр Турбанов и министр финансов России Алексей Кудрин. Заместитель Резника в банковском комитете Павел Медведев также заверяет, что в сложившейся практике нет ничего, вызывающего серьезное возмущение банкиров, и полагает, что, «пока полностью не оформилась система регулирования на каждом отдельном финансовом рынке, создание мегарегулятора неэффективно».

Крепости позиции ЦБ в немалой степени способствует и известная осторожность банкиров: несмотря на критику ведомства Игнатьева, большинство из них (по данным опроса АРБР — 75%) пока не сторонники выведения надзора из-под юрисдикции Центробанка. Очевидно, здесь срабатывает принцип «старый надзиратель лучше новых двух». При всех трениях с ним финансисты все же признают, что в Банке России «мыслят по-банковски», принципов Базеля придерживаются и штат постепенно сокращают. А вот за спиной ЦБ маячит призрак созданного при Минфине казначейства, в котором уже работает более 100 тыс. человек и где, как выразился один из банкиров, «по сути, воссоздали систему советского Госбанка, если что — мало не покажется»…

Тем не менее сторонники реформ уверены, что перспективы независимого надзора вполне реальны. «Мы все равно рано или поздно придем именно к такой системе», — заметил «Профилю» Анатолий Аксаков.

Однако многие апологеты независимого надзора опасаются поспешных действий. Если в переходный момент существующая система регулирования рынка даст хоть малейшую трещину — это может поставить под угрозу всех вкладчиков российских банков. Посему эксперты призывают к осторожности.

«Оптимальным является «вызревание» модели регулирования в условиях конкретного государства, — говорит Алексей Чаленко, гендиректор группы компаний «Альянс Континенталь». — Рынок должен быть готов к принятию той или иной модели».

График 1 Число сотрудников в Центробанках различных стран

График 2 Проблемы банковского надзора глазами банкиров. Минусы надзора Число респондентов, отметивших эту проблему (%)

Таблица 1 Банки выдавшие больше всего кредитов негосударственным предприятиям (на 1 мая 2007 года)

Таблица 2 Банки с наибольшими остатками денежных средств на счетах корпоративных клиентов (на 1 мая 2007 года)

Таблица 3 Банки, привлекшие больше всего депозитов физических лиц (на 1 мая 2007 года)

Таблица 5 Самые прибыльные банки (на 1 мая 2007 года)