Архивная публикация 2009 года: "Нам любые дороги дороги"
В России создается еще одна госкорпорация — «Автодор». Удастся ли с ее помощью решитьизвечную российскую проблему? Российские дороги — постоянная тема для насмешек. Сегодня из 1,1 млн км всех автомагистралей только 38% соответствует нормативным требованиям. Это официальные данные, озвученные министром транспорта Игорем Левитиным. Народная же оценка дорожной ситуации нашла отражение в поговорке: у нас дорог нет, есть одни лишь направления.
Денег на содержание и строительство новых дорог у государства никогда не хватало, не хватает и сейчас. Так, финансирование Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России на 2010—2015 годы» распространяется лишь на 6,6 тыс. км автодорог. Хотя, как в свое время отмечал сам Левитин, ремонта требуют в четыре раза больше трасс.
С времен развала Союза было понятно, что без частных инвестиций решить наболевшую проблему не удастся. Но создать эффективный механизм привлечения средств никак не удавалось. И вот несколько лет назад появился и вошел в моду термин «частно-государственное партнерство». Осенью 2007 года Минтранс предложил создать госкорпорацию, которая бы модернизировала федеральные трассы на условиях концессии, а затем перевела их в платный режим. Накануне выборов тогда еще кандидат в президенты Дмитрий Медведев одобрил эту идею. А в октябре Министерство транспорта уже представило свой вариант законопроекта, который тут же вызвал шквал критики. Так, глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев заявлял, что новая структура, во-первых, станет монополистом, а во-вторых, будет «заведомо неэффективной». Вместо этого главный антимонополист предлагал развивать независимые сервисные автодорожные компании. Свои замечания нашлись и у Министерства финансов, которое выступило против изъятия под дорожное строительство земельных участков, размещения средств госкорпорации в коммерческих банках и порядка предоставления преференций при госзакупках. До того как проект прошел все согласования и чтения в Госдуме, в него было внесено более семидесяти поправок.
И вот в июне этого года депутаты приняли закон о создании государственной компании «Российские автомобильные дороги» («Автодор»), которая должна появиться в ближайшие полгода. Компания, создаваемая в форме некоммерческой организации, получит в доверительное управление 18,3 тыс. км автодорог федерального значения. Из них 12,2 тыс. км — перегруженные на сегодня трассы, которые планируется сделать платными: компания наделена правом взимать плату за пользование автодорогами. Остальные 6,1 тыс. км должны стать скоростными автомагистралями. «Не вижу ничего страшного в том, что и в России какие-то дороги, разумеется, после того, как их приведут в надлежащее состояние, станут платными, — говорит зампред комитета Госдумы по проблемам Севера и Дальнего Востока Ростислав Гольдштейн. — Но чтобы прийти к этому, нужно вложить солидные средства, в первую очередь негосударственные». Значит, нужны механизмы привлечения частных инвестиций. С этой целью и создавали государственную компанию по организации строительства платных автодорог.
Несите ваши денежки
«Автодору» достанутся самые «вкусные» участки российских магистралей — так называемые международные транспортные коридоры: Москва—Минск, Москва—Санкт-Петербург и т.д. А подавляющая часть дорог, в том числе и самые «убитые» региональные, останутся в ведении Федерального дорожного агентства.
Но, получив в руки такие важные автомагистрали, «Автодор» должен будет взять на себя обязательство по их обслуживанию, а также обустройству придорожных территорий, включая развитие инфраструктуры. Откуда он возьмет на это деньги? А в этом и суть проекта «разделения дорог» — госкорпорация будет наделена правом заключения концессионных соглашений с частными компаниями, то есть «Автодор» сможет передавать трассы во временное пользование частным операторам. А им абы какие дороги не интересны, только инвестиционно привлекательные.
Предусмотрены и другие источники финансирования, как то: доходы от субаренды земельных участков, от участия в коммерческих организациях, а также... бюджетное финансирование. По данным замминистра транспорта Игоря Мишарина, до того как «Автодор» выйдет на планируемый уровень доходности (не ранее 2015 года), без бюджетного финансирования не обойтись — оно может составить порядка 8,7 трлн рублей, из которых
5,2 трлн будет направлено на строительство новых участков дорог, а 3,5 трлн — на ремонт и содержание существующих. «Идеологи законопроекта об «Автодоре» неоднократно говорили о том, что использовали опыт зарубежных стран, в первую очередь Китая, — рассуждает Ростислав Гольдштейн. — Там самая большая сеть платных дорог. Причем строятся они опережающим способом. Для этого существует система прогнозирования количества автомобилей. Федеральные магистрали финансируются в пропорции 50% — бюджетные средства, а 50% — кредит, который выдается государственной компании. Компания делает дороги платными и таким образом возвращает этот кредит государству». В целом, по словам Игоря Мишарина, за тридцать лет работы «Автодор» должен заработать почти 13 трлн рублей.
Старые риски новой компании
Все бы ничего, но выход компании на рынок произойдет в серьезно изменившихся экономических условиях. А потому возникает вопрос: сможет ли госкомпания привлечь в долгосрочные инфраструктурные проекты необходимые объемы частных инвестиций? Но большая часть опрошенных «Профилем» экспертов считает, что проект интересен и сегодня. «Не думаю, что «Автодор» серьезно пострадает от кризиса, компания в первую очередь будет работать с бизнесом, а бизнес и в непростые времена заинтересован в реализации проектов, которые дают постоянный доход, — рассуждает Ростислав Гольдштейн. — Платные дороги — это как раз и есть стабильный источник такого дохода».
А Игорь Чесноков, руководитель отдела аналитики информационного агентства «Интегрум», выпустившего в прошлом году отчет о состоянии автодорожной инфраструктуры в России, уверен: частный бизнес будет заинтересован в инвестировании в эти проекты, если увидит, что его права защищены и ему гарантирован возврат инвестиций. «Сейчас многие представители делового сообщества рассчитывают на частно-государственное партнерство как один из основных способов поддержания стабильности бизнеса», — говорит Чесноков.
Тем не менее существует немало подводных камней. Не исключено, что процесс взаимодействия госкорпорации и частных компаний может оказаться непрозрачным — в законе есть определенные пробелы. Например, теоретически можно распределять придорожные земли без проведения конкурсов. И здесь возникает серьезный коррупционный риск. {PAGE}
Кроме того, стоит учитывать тот факт, что в стране одновременно будут действовать госструктуры — «Автодор» и Федеральное дорожное агентство, причем власти не скрывают, что первоочередными и наиболее важными будут проекты именно «Автодора». Конкуренция между двумя ведомствами может негативно отразиться на автодорожной отрасли, вполне вероятно возникновение конфликта. «Можно ожидать повторения кадровых войн по аналогии с телекоммуникационным сектором», — указывает Игорь Чесноков (после смены руководства Минкомсвязи в мае 2008-го началась череда кадровых перестановок в «Связьинвесте» и его «дочках». — «Профиль»).
Обещает быть острой и борьба за казенные средства. Дорожникам, как, впрочем, и большинству других отраслей, приходится затягивать пояса: размеры бюджетного финансирования программ дорожного строительства на будущий год урезаны почти на треть — на 29%. И хотя руководитель Федерального дорожного агентства Анатолий Чабунин уверяет, что 15% экономии дало падение цен на строительные материалы и работы, что не скажется на объемах и качестве строительства дорог, эксперты уверены — борьбы за деньги не миновать.
Сценарий, при котором бюджетные средства, выделяемые федеральным бюджетом, в первую очередь будут идти на приоритетные проекты «Автодора», а остальные дороги станут финансировать по остаточному принципу, вполне вероятен. Игорь Чесноков убежден, риск неравномерного финансирования дорог существует, и он достаточно высок в условиях отсутствия эффективного контроля за целевым использованием — госкорпорация «Автодор» не попадает в сферу проверок Счетной палаты.
Впрочем, отмечает ведущий эксперт УК «Финам менеджмент» Дмитрий Баранов, выполнение Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России на 2010—2015 годы» будет осуществлять Федеральное дорожное агентство, а значит, эти средства достанутся ему. Для «Автодора» же могут быть найдены другие источники финансирования – например, средства Инвестфонда, из которого уже выделялись деньги на инфраструктурные проекты в сфере железнодорожного транспорта и дорожного хозяйства.
С миру на дорогу
Впрочем, еще одним источником финансирования строительства автодорог могло бы стать размещение инфраструктурных облигаций — ценных бумаг, выпускаемых под реализацию конкретного проекта, например строительство дороги. Эмитентом в данном случае может выступать как заказчик проекта (чаще всего — муниципалитет), так и компания, осуществляющая строительство. Или же сам «Автодор». В течение срока действия проекта владелец такой облигации получает фиксированный купонный доход, а после завершения проекта облигация погашается по номинальной стоимости из прибыли, приносимой проектом (плата за проезд по дороге, аренда придорожной инфраструктуры и т.д.). Минтранс еще в конце 2007 года предлагал выпускать инфраструктурные транспортные облигации для привлечения инвестиций в транспортную отрасль.
В ноябре 2008 года премьер Владимир Путин поручил Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР) к июлю 2009 года подготовить проект закона о рынке инфраструктурных облигаций. ФСФР выполнила это поручение — проект закона был представлен публике еще в мае.
В законопроекте указано, что сроки обращения новых ценных бумаг составят от
5 до 25 лет, а деньги будут привлекаться под реализацию конкретных, строго инфраструктурных проектов. Для того чтобы получить право на выпуск таких бумаг, компании должны будут пройти отбор по нескольким критериям, начиная с величины уставного капитала и заканчивая параметрами рискованности того или иного проекта. Разработчики законопроекта предполагают, что в первую очередь эти облигации пригодятся ВЭБу, управляющему пенсионными деньгами «молчунов» и выбирающему исключительно низкорискованные финансовые инструменты. Однако из законопроекта пока не ясно, будут ли на них распространяться гарантии государства, как это принято в мировой практике.
Выпуск таких бумаг помог бы не только госкорпорации, но и регионам, также столкнувшимся с нехваткой средств. В США, например, доля revenue bonds (инфраструктурных облигаций) составляет порядка 60—70% от общего объема муниципальных заимствований. И в большинстве штатов именно за счет инфраструктурных облигаций осуществляется финансирование строительства большей части скоростных магистралей, ключевых мостов и развязок. Использование облигаций для финансирования инфраструктурных проектов активно применяется и в Казахстане, государство предлагает инвесторам поручительство по ценным бумагам в размере 20% от стоимости строящегося объекта.
В России же инфраструктурные облигации использовались еще в царское время — например, для строительства Транссибирской магистрали. Однако законодательной базы для выпуска подобных бумаг нет. Сегодня, согласно Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России на 2010—2015 годы», региональные бюджеты должны тратить на поддержку своих дорог (в ведении регионов находится около 900 тыс. км трасс) 20% от необходимого объема финансирования, еще 80% добавляет федеральный бюджет. Из-за кризиса соотношение пересмотрели — теперь оно составляет 5 к 95, но и 5% требуемых сумм — ноша для многих субъектов Федерации непосильная. А потому скорейшее принятие закона о рынке инфраструктурных облигаций и государственные гарантии по этим бумагам могут открыть доступ для частных инвестиций и тем самым помочь в решении извечной российской беды.
В России создается еще одна госкорпорация — «Автодор». Удастся ли с ее помощью решитьизвечную российскую проблему? Российские дороги — постоянная тема для насмешек. Сегодня из 1,1 млн км всех автомагистралей только 38% соответствует нормативным требованиям. Это официальные данные, озвученные министром транспорта Игорем Левитиным. Народная же оценка дорожной ситуации нашла отражение в поговорке: у нас дорог нет, есть одни лишь направления.
Денег на содержание и строительство новых дорог у государства никогда не хватало, не хватает и сейчас. Так, финансирование Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России на 2010—2015 годы» распространяется лишь на 6,6 тыс. км автодорог. Хотя, как в свое время отмечал сам Левитин, ремонта требуют в четыре раза больше трасс.
С времен развала Союза было понятно, что без частных инвестиций решить наболевшую проблему не удастся. Но создать эффективный механизм привлечения средств никак не удавалось. И вот несколько лет назад появился и вошел в моду термин «частно-государственное партнерство». Осенью 2007 года Минтранс предложил создать госкорпорацию, которая бы модернизировала федеральные трассы на условиях концессии, а затем перевела их в платный режим. Накануне выборов тогда еще кандидат в президенты Дмитрий Медведев одобрил эту идею. А в октябре Министерство транспорта уже представило свой вариант законопроекта, который тут же вызвал шквал критики. Так, глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев заявлял, что новая структура, во-первых, станет монополистом, а во-вторых, будет «заведомо неэффективной». Вместо этого главный антимонополист предлагал развивать независимые сервисные автодорожные компании. Свои замечания нашлись и у Министерства финансов, которое выступило против изъятия под дорожное строительство земельных участков, размещения средств госкорпорации в коммерческих банках и порядка предоставления преференций при госзакупках. До того как проект прошел все согласования и чтения в Госдуме, в него было внесено более семидесяти поправок.
И вот в июне этого года депутаты приняли закон о создании государственной компании «Российские автомобильные дороги» («Автодор»), которая должна появиться в ближайшие полгода. Компания, создаваемая в форме некоммерческой организации, получит в доверительное управление 18,3 тыс. км автодорог федерального значения. Из них 12,2 тыс. км — перегруженные на сегодня трассы, которые планируется сделать платными: компания наделена правом взимать плату за пользование автодорогами. Остальные 6,1 тыс. км должны стать скоростными автомагистралями. «Не вижу ничего страшного в том, что и в России какие-то дороги, разумеется, после того, как их приведут в надлежащее состояние, станут платными, — говорит зампред комитета Госдумы по проблемам Севера и Дальнего Востока Ростислав Гольдштейн. — Но чтобы прийти к этому, нужно вложить солидные средства, в первую очередь негосударственные». Значит, нужны механизмы привлечения частных инвестиций. С этой целью и создавали государственную компанию по организации строительства платных автодорог.
Несите ваши денежки
Но, получив в руки такие важные автомагистрали, «Автодор» должен будет взять на себя обязательство по их обслуживанию, а также обустройству придорожных территорий, включая развитие инфраструктуры. Откуда он возьмет на это деньги? А в этом и суть проекта «разделения дорог» — госкорпорация будет наделена правом заключения концессионных соглашений с частными компаниями, то есть «Автодор» сможет передавать трассы во временное пользование частным операторам. А им абы какие дороги не интересны, только инвестиционно привлекательные.
Предусмотрены и другие источники финансирования, как то: доходы от субаренды земельных участков, от участия в коммерческих организациях, а также... бюджетное финансирование. По данным замминистра транспорта Игоря Мишарина, до того как «Автодор» выйдет на планируемый уровень доходности (не ранее 2015 года), без бюджетного финансирования не обойтись — оно может составить порядка 8,7 трлн рублей, из которых
5,2 трлн будет направлено на строительство новых участков дорог, а 3,5 трлн — на ремонт и содержание существующих. «Идеологи законопроекта об «Автодоре» неоднократно говорили о том, что использовали опыт зарубежных стран, в первую очередь Китая, — рассуждает Ростислав Гольдштейн. — Там самая большая сеть платных дорог. Причем строятся они опережающим способом. Для этого существует система прогнозирования количества автомобилей. Федеральные магистрали финансируются в пропорции 50% — бюджетные средства, а 50% — кредит, который выдается государственной компании. Компания делает дороги платными и таким образом возвращает этот кредит государству». В целом, по словам Игоря Мишарина, за тридцать лет работы «Автодор» должен заработать почти 13 трлн рублей.
Старые риски новой компании
А Игорь Чесноков, руководитель отдела аналитики информационного агентства «Интегрум», выпустившего в прошлом году отчет о состоянии автодорожной инфраструктуры в России, уверен: частный бизнес будет заинтересован в инвестировании в эти проекты, если увидит, что его права защищены и ему гарантирован возврат инвестиций. «Сейчас многие представители делового сообщества рассчитывают на частно-государственное партнерство как один из основных способов поддержания стабильности бизнеса», — говорит Чесноков.
Тем не менее существует немало подводных камней. Не исключено, что процесс взаимодействия госкорпорации и частных компаний может оказаться непрозрачным — в законе есть определенные пробелы. Например, теоретически можно распределять придорожные земли без проведения конкурсов. И здесь возникает серьезный коррупционный риск. {PAGE}
Кроме того, стоит учитывать тот факт, что в стране одновременно будут действовать госструктуры — «Автодор» и Федеральное дорожное агентство, причем власти не скрывают, что первоочередными и наиболее важными будут проекты именно «Автодора». Конкуренция между двумя ведомствами может негативно отразиться на автодорожной отрасли, вполне вероятно возникновение конфликта. «Можно ожидать повторения кадровых войн по аналогии с телекоммуникационным сектором», — указывает Игорь Чесноков (после смены руководства Минкомсвязи в мае 2008-го началась череда кадровых перестановок в «Связьинвесте» и его «дочках». — «Профиль»).
Обещает быть острой и борьба за казенные средства. Дорожникам, как, впрочем, и большинству других отраслей, приходится затягивать пояса: размеры бюджетного финансирования программ дорожного строительства на будущий год урезаны почти на треть — на 29%. И хотя руководитель Федерального дорожного агентства Анатолий Чабунин уверяет, что 15% экономии дало падение цен на строительные материалы и работы, что не скажется на объемах и качестве строительства дорог, эксперты уверены — борьбы за деньги не миновать.
Сценарий, при котором бюджетные средства, выделяемые федеральным бюджетом, в первую очередь будут идти на приоритетные проекты «Автодора», а остальные дороги станут финансировать по остаточному принципу, вполне вероятен. Игорь Чесноков убежден, риск неравномерного финансирования дорог существует, и он достаточно высок в условиях отсутствия эффективного контроля за целевым использованием — госкорпорация «Автодор» не попадает в сферу проверок Счетной палаты.
Впрочем, отмечает ведущий эксперт УК «Финам менеджмент» Дмитрий Баранов, выполнение Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России на 2010—2015 годы» будет осуществлять Федеральное дорожное агентство, а значит, эти средства достанутся ему. Для «Автодора» же могут быть найдены другие источники финансирования – например, средства Инвестфонда, из которого уже выделялись деньги на инфраструктурные проекты в сфере железнодорожного транспорта и дорожного хозяйства.
С миру на дорогу
Впрочем, еще одним источником финансирования строительства автодорог могло бы стать размещение инфраструктурных облигаций — ценных бумаг, выпускаемых под реализацию конкретного проекта, например строительство дороги. Эмитентом в данном случае может выступать как заказчик проекта (чаще всего — муниципалитет), так и компания, осуществляющая строительство. Или же сам «Автодор». В течение срока действия проекта владелец такой облигации получает фиксированный купонный доход, а после завершения проекта облигация погашается по номинальной стоимости из прибыли, приносимой проектом (плата за проезд по дороге, аренда придорожной инфраструктуры и т.д.). Минтранс еще в конце 2007 года предлагал выпускать инфраструктурные транспортные облигации для привлечения инвестиций в транспортную отрасль.
В ноябре 2008 года премьер Владимир Путин поручил Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР) к июлю 2009 года подготовить проект закона о рынке инфраструктурных облигаций. ФСФР выполнила это поручение — проект закона был представлен публике еще в мае.
В законопроекте указано, что сроки обращения новых ценных бумаг составят от
5 до 25 лет, а деньги будут привлекаться под реализацию конкретных, строго инфраструктурных проектов. Для того чтобы получить право на выпуск таких бумаг, компании должны будут пройти отбор по нескольким критериям, начиная с величины уставного капитала и заканчивая параметрами рискованности того или иного проекта. Разработчики законопроекта предполагают, что в первую очередь эти облигации пригодятся ВЭБу, управляющему пенсионными деньгами «молчунов» и выбирающему исключительно низкорискованные финансовые инструменты. Однако из законопроекта пока не ясно, будут ли на них распространяться гарантии государства, как это принято в мировой практике.
Выпуск таких бумаг помог бы не только госкорпорации, но и регионам, также столкнувшимся с нехваткой средств. В США, например, доля revenue bonds (инфраструктурных облигаций) составляет порядка 60—70% от общего объема муниципальных заимствований. И в большинстве штатов именно за счет инфраструктурных облигаций осуществляется финансирование строительства большей части скоростных магистралей, ключевых мостов и развязок. Использование облигаций для финансирования инфраструктурных проектов активно применяется и в Казахстане, государство предлагает инвесторам поручительство по ценным бумагам в размере 20% от стоимости строящегося объекта.
В России же инфраструктурные облигации использовались еще в царское время — например, для строительства Транссибирской магистрали. Однако законодательной базы для выпуска подобных бумаг нет. Сегодня, согласно Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России на 2010—2015 годы», региональные бюджеты должны тратить на поддержку своих дорог (в ведении регионов находится около 900 тыс. км трасс) 20% от необходимого объема финансирования, еще 80% добавляет федеральный бюджет. Из-за кризиса соотношение пересмотрели — теперь оно составляет 5 к 95, но и 5% требуемых сумм — ноша для многих субъектов Федерации непосильная. А потому скорейшее принятие закона о рынке инфраструктурных облигаций и государственные гарантии по этим бумагам могут открыть доступ для частных инвестиций и тем самым помочь в решении извечной российской беды.
Подписывайтесь на PROFILE.RU в Яндекс.Новости или в Яндекс.Дзен. Все важные новости — в telegram-канале «PROFILE-NEWS».
