Наверх
13 ноября 2019
USD EUR
Погода
Без рубрики

Архивная публикация 2004 года: "«…не увязаны в систему и подвисли»"

Многие реформаторы «путинского призыва» испытывают сегодня «неприятные чувства разочарования», полагает один из авторов административной реформы, ректор Высшей школы экономики Ярослав КУЗЬМИНОВ.«Профиль»: Ярослав Иванович, у вас нет ощущения, что, несмотря на многочисленные заклинания по поводу необходимости скорейшего проведения административной реформы, за последние пять лет, кроме косметических мер — таких, как сокращение числа министров и их замов, — ничего существенного не сделано и реальная реформа так и не началась?

Ярослав Кузьминов: Власть в 2003-2004 годах сделала некоторые шаги, необходимые в рамках административной реформы. Но эти шаги (повышение оплаты труда госслужащих, разделение федеральных органов исполнительной власти на регулирующие, исполнительные и контролирующие, введение целевых показателей работы ведомств и пересмотр функций государства на рынке в сторону их ограничения) оказались не увязаны в систему и подвисли. К ряду ключевых элементов реформы государство еще не приступало.

«П.»: Тогда на каком же этапе административной реформы мы сейчас находимся?

Я.К.: Целью этой реформы является повышение эффективности госаппарата. В свое время мы предложили следующие шаги для достижения этой цели.

Во-первых, необходим эффективный контракт между государством как нанимателем и чиновником как исполнителем. Без этого условия все разговоры о повышении действенности аппарата не имеют смысла: чиновник, труд которого оплачивается неадекватно, всегда будет искать способ обмануть своего нанимателя и заработать «на стороне». Сегодня зарплата повышена, но, на наш взгляд, недостаточно: на 50-60% от тех сумм, которые, как нам представляется, можно было бы считать адекватными.

Во-вторых, должна быть определена непосредственная сфера деятельности государства, должны сократиться избыточные функции. В результате работы комиссий Шувалова и Алешина произошло сокращение порядка 20% госфункций. Правда, надо признать, по большей части функций «бумажных», существующих лишь в инструкциях. Впрочем, даже эта работа вызвала довольно болезненную реакцию ведомств… Сейчас, насколько я знаю, правительство намерено приступить к следующему этапу — сокращению реальных функций: тех, которые просто вредны, либо тех, на исполнение которых у государства не хватает ресурсов — людских или финансовых.

В-третьих, нужно связать руки чиновнику, ограничить сферу его административного усмотрения системой точных предписаний и сроков исполнения — так называемыми стандартами государственных услуг и административными регламентами. Что предполагает огромную работу по оптимизации деловых процессов в органах исполнительной власти, внедрению электронного документооборота. Эта работа началась только в масштабе экспериментов.

В-четвертых, мы говорили о создании новой структуры исполнительной власти: разведение функций правоустанавливающих (министерства), правоисполняющих (федеральные агентства) и контрольно-надзорных (федеральные надзоры). Это как раз сделано. К этой группе мер примыкает формирование новой системы целеполагания: первая в России система показателей результативности органов исполнительной власти была сформирована нынешним летом под руководством вице-премьера Жукова. Собственно говоря, именно эти меры чаще всего и называют административной реформой…

«П.:» …И именно эти меры чаще всего называют непродуманными и непоследовательными…

Я.К.: Подход был правильный, но вы правы: в значительной степени эти решения, не будучи подкреплены последующими действиями, «подвисли». Коль скоро мы развели функции правоустановления и функции правоисполнения, чиновникам следовало бы разъяснить, что они имеют право делать и что не имеют. Этого сделано не было. Поскольку не была вовремя начата подготовительная работа по формированию стандартов государственных услуг и системы административных регламентов, регламентов предоставления этих услуг. А без этих стандартов и регламентов и возникает ситуация, при которой не ясно, кто за что отвечает. И министерства мало-помалу начинают возвращаться к старой схеме, когда агентства воспринимались лишь как вынесенные наружу департаменты, которыми можно и должно «рулить». Фактически работа над стандартами и регламентами исполнения госуслуг начинается только сейчас и займет как минимум 2-3 года…

«П.»: Концепция административной реформы, как и планы многих других реформ последних лет, разрабатывалась еще в конце 90-х — для тогдашнего премьера Владимира Путина. Прошло пять лет. У вас нет ощущения, будто многое из того, что вы разрабатывали тогда, так и осталось на бумаге?

Я.К.: Мы подсчитали: из порядка двадцати заявленных тогда реформ эффективно проводятся от силы три. Причина в том, что государство как инструмент проведения реформ не работает. Среда исполнительной власти сопротивляется этим преобразованиям. Потому что состояние аппарата исполнительной власти таково, что он не заинтересован в «просветлении» и идет на реформирование чего-либо только тогда, когда видит новые горизонты для «распиливания» государственных средств. К примеру, с большим энтузиазмом всегда проводятся приватизационные программы и принимаются ФЦП.

«П.»: Но ведь это замкнутый круг: реформы может проводить только бюрократия, а она-то как раз и есть главный противник каких-либо серьезных изменений?

Я.К.: По большому счету, бюрократия сама себя реформировать не может. Извне реформировать ее можно лишь в условиях очень развитого правового государства. В условиях же не очень развитого правового государства реформирование бюрократии извне — это «огонь по штабам», как формулировал председатель Мао в Китае 60-х годов. И в этом, если хотите, трагедия нынешней Россия. Потому что бюрократия действительно единственный на сегодня приводной ремень государства. И хотя этот ремень косо надет, но других все равно нет. Если огрубленно подходить к проблеме, можно констатировать, что выхода из данной ситуации нет, и мы обречены катиться в пропасть. Но в реальности все сложнее. И я уверен, есть точки, где возможно консолидировать внутри системы исполнительной власти те элементы, которые заинтересованы в изменениях. Да, эти точки крайне неустойчивы, они очень часто завязаны на персональных возможностях того или иного чиновника. И тем не менее внутри системы есть люди, не только стремящиеся кормиться от власти, но и имеющие политические амбиции, болеющие за национальные интересы.

Мы работаем вместе с Германом Грефом и видели, как он еще в 2000 году собрал совершенно новый состав МЭРТа, где все решающие позиции были заняты такими людьми. Сегодня Рейман собрал такое министерство — в него вошли молодые люди, которые пришли из реальной экономики. У таких людей нет ностальгии по рутине.

«П.»: А вы уверены, что страна движется именно в этом направлении? В последние годы государства становится все больше и больше. И вопрос о том, насколько оно эффективно, все чаще начинает отходить на второй и даже третий план…

Я.К.: В эффективном государственном аппарате заинтересована любая власть — и авторитарная, и демократическая. По крайней мере, если власть хочет оставаться властью. В этом смысле тезис о том, что, коль скоро государства стало много, оно может быть неэффективным, на мой взгляд, не верен. Государства действительно становится чрезмерно много. Но его дальнейшее расползание — это, скорее, инстинктивная, истерическая реакция на то, что оно по-прежнему неэффективно.

Скоро всем будет очевидно, что увеличение зоны государственной ответственности при нынешнем состоянии госаппарата не повышает управляемости системы для президента и не увеличивает зоны предсказуемости для предпринимателей и граждан.

В сегодняшнем положении страны административная реформа может сыграть роль не только инструмента других экономических преобразований, но и катализатора гражданской активности. Реформа аппарата исполнительной власти, построенная на введении прозрачных стандартов государственных услуг и регламентов их исполнения, позволит создать новый интерфейс взаимодействия власти и общества: не выпрашивание, а обоснованное требование и контроль. При этом уникально смыкаются интересы верхов и низов: сегодня и президент страны, и владелец мелкой фирмы одинаково бессильны перед непроницаемой толщей бюрократии.

«П.»: Скажите, у реформаторов второй волны, пришедших вместе с Путиным, нет разочарования по поводу того, что «опять ничего не получилось»?

Я.К.: Усталость и общества, и самих реформаторов очевидна. Ломать сопротивление среды, которая не ломается, видеть, как люди, которых ты считал своими соратниками, начинают заботиться лишь о поиске очередного «кормления», — это может подорвать силы какого угодно реформатора. И я думаю, очень многие люди, которые принадлежат к путинскому поколению реформаторов, сейчас испытывают неприятные чувства разочарования. Но постепенно у нас формируется средний класс. Когда-то его численность едва достигала 20%, сейчас — около 30%. Думаю, к 2010 году этот слой составит примерно 40% общества. Именно этот средний класс способен спросить с чиновника, причем не путем «народной революции» и распиливания барского рояля. И именно это внушает мне определенный оптимизм.

Больше интересного на канале: Дзен-Профиль
Скачайте мобильное приложение и читайте журнал "Профиль" бесплатно:
Самое читаемое

Зарегистрируйтесь, чтобы получить возможность скачивания номеров

Войти через VK Войти через Google Войти через OK