Наверх
14 декабря 2019
USD EUR
Погода
Без рубрики

Архивная публикация 2005 года: "Нутро бюрократа"

Россиянам не нравится рост бюрократии, которая превращается в новый правящий класс. Но они готовы ее терпеть — ведь надежды на президента тают, а новой силы, способной обуздать произвол чиновников, в нынешней России не видно. К таким выводам пришли авторы доклада «Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов», подготовленного Институтом социологии РАН при поддержке фонда Фридриха Эберта.   Авторы доклада опирались на результаты специального всероссийского опроса общественного мнения, а также опроса «экспертной группы», в которую вошли 300 чиновников среднего уровня (в основном работники аппарата областных и муниципальных администраций). То есть социологи впервые смогли увидеть российскую бюрократию изнутри.

Московская пирамида
   Российское чиновничество переживает золотой век. 38% опрошенных в ходе подготовки доклада россиян уверены, что эпоха Владимира Путина характеризуется наибольшим засильем бюрократии за всю историю России.

   По мнению авторов доклада, у населения нет простого ответа — хорошо это или плохо. Нет и непротиворечивого представления о том, как соотносятся между собой государство как ценность и государство как совокупность чиновников. Россияне, с одной стороны, четко разделяют государство и власть, а с другой — бюрократию и массу госслужащих. Даже на уровне ассоциативного восприятия к словам «государство» и «госслужащий» люди относятся лучше, чем к словам «власть» и «чиновник».

   «Существует запрос на расширение участия «должного» государства в жизни общества, то есть государства как источника общего блага и общей справедливости, — считает один из соруководителей проекта, Владимир Петухов. — Причем именно в тех областях, из которых реальное государство бежит — прежде всего в социальной сфере и экономике, в вопросах культуры, морали и нравственности. Обыватель выбирает из двух зол — между безвластием и засильем бюрократии. Последнее представляется ему меньшим злом».

   Россияне пока не готовы воспринимать чиновничество как правящий класс, который узурпировал власть. Просто потому, что россияне в принципе не видят единого источника власти в стране. По мнению населения, власть «достаточно равномерно распределена в треугольнике «федеральная власть (президент, парламент, правительство) — бюрократия — олигархи», говорится в докладе. Большинство обывателей (32%) считают, что реальная власть в стране принадлежит олигархам, около 30% — что ею обладают федеральные органы власти, столько же указывают на силовую и гражданскую бюрократию.

   По мнению Владимира Петухова, население воспринимает олигархов как источник власти, скорее, по инерции: «Последние два года государство всячески демонстрировало обществу равноудаление крупного бизнеса от власти. Население в это не поверило. Большинство россиян по-прежнему считают, что олигархи имеют доступ к принятию политических решений и что властью в принципе обладают те, у кого больше денег».

   В то же время бюрократия в ряде случаев оказывается более влиятельной, чем президент. В частности, большинство опрошенных (и простых россиян, и чиновников) уверены, что чиновничество оказывает большее влияние на экономическую жизнь страны, нежели Владимир Путин (см. график). Самое поразительное, что, по мнению населения, влияние бюрократии на политику также как минимум сопоставимо с влиянием президента. Характерно, что и олигархи, считают респонденты, тоже более могущественны, нежели Владимир Путин. Всего 19% опрошенных уверены, что в руках президента сосредоточена вся полнота власти, тогда как олигархам пальму первенства отдают 32% опрошенных.

   В этой конструкции бюрократия играет второстепенную роль по отношению к крупному капиталу. Поэтому засилье бюрократии вызывает тревогу лишь у 12% простых граждан и у 7% опрошенных чиновников. Большую обеспокоенность (24% и 25% соответственно) вызывает рост коррупции. Но даже эта проблема отходит на второй план по сравнению с ростом алкоголизма и наркомании, ростом цен, низким уровнем жизни населения, ростом тарифов ЖКХ.

   Россиянам не нравится усиление влияния бюрократии, но они готовы мириться с ней, считают авторы доклада. Отчасти это связано с представлением о бюрократии как о вечном и неизбежном зле. Отчасти с тем, что население не видит силы, способной обуздать это зло.

Страшно далеки они от народа
   Является ли нынешняя бюрократия органичной частью российского общества? На этот вопрос авторы доклада без колебаний дают отрицательный ответ.

   Население само предпочитает держаться от государственной машины подальше. Только треть населения (33%) имеет личный опыт общения с чиновниками и лишь 19% опрошенных обращались для решения возникших проблем в федеральные и местные органы власти. 28% респондентов решали возникшие проблемы сами, 40% — попросили о помощи друзей и родственников.

   Впрочем, размежевание между бюрократией и обществом обусловлено не только тем, что обыватель относится к чиновнику примерно так же, как к зубному врачу. Российский чиновник выделяется из общей массы сограждан и по целому ряду объективных критериев.

   В частности, в России бюрократия, как правило, живет гораздо лучше остального населения. Подавляющее большинство чиновников (77%) оценивают свои доходы (в расчете на члена семьи) в коридоре от 4 тыс. до 9 тыс. рублей и выше. Причем самая значительная часть опрошенных (33%) относится к наиболее обеспеченной категории с доходами на члена семьи от 9 тыс. рублей. Стоит напомнить, что речь идет лишь о чиновниках средней руки — высшая бюрократия в опросе не участвовала.

   Простые россияне заметно беднее. Львиную долю (около 57%) составляют те, кто оценивает свои доходы в коридоре от 3 тыс. до 6 тыс. рублей в расчете на одного члена семьи. Доходы от 9 тыс. рублей и выше имеют только 4,3% опрошенных.

   Этот разрыв еще более ощутим в оценках качества жизни. Судя по опросу, чиновники считают, что у них «все в шоколаде». Они довольны своими зарплатами, жилищными условиями, социальным статусом, досугом. И вообще, подавляющее большинство чиновников уверены, что жизнь в целом складывается у них хорошо (51% довольных и всего 1,2% недовольных). Для сравнения: среди обывателей с этим утверждением согласен лишь каждый четвертый, а 12% респондентов говорят о том, что жизнь у них складывается плохо.

   В целом у простых россиян по 8 из 14 показателей качества жизни доминируют оценки «плохо». У чиновников — ни по одному!

   Однако еще более явно граница между обществом и бюрократией обозначена в субъективном восприятии наших людей. Простые россияне в принципе не признают чиновников «своими», а те в свою очередь считают себя членами обособленной привилегированной корпорации.

   Свыше 76% россиян уверены: российские чиновники — это особое сословие, объединенное общими интересами и особым образом жизни (тех, кто считает чиновников обычными служащими-бюджетниками, значительно меньше — всего 22,4%). Сами чиновники менее охотно признают свою оторванность от народа. 59% из них считают, что ничем не отличаются от военных, врачей и учителей, и вообще не так уж далеки от народа, как тот о них думает. По мнению одного из авторов доклада, заместителя директора Института социологии РАН Натальи Тихоновой, «многие представители госаппарата вообще стесняются публично называть себя чиновниками. Они предпочитают говорить о себе как о «специалистах», «управленцах» и т.п. Очевидно, это связано с пониманием того, что в глазах общества со словом «чиновник» связаны самые негативные ассоциации». Тем более показательно, что свыше 40% опрошенных чиновников признают — российская бюрократия является не просто одной из многочисленных профессиональных групп, а отдельным сословием.

   Рядовые россияне уверены, что общество и чиновничество находятся в состоянии перманентного конфликта. Почти 35% опрошенных назвали противоречия между чиновниками и рядовыми гражданами в числе самых острых. По мнению респондентов, это противостояние по своей остроте стоит на третьем месте после противоречий между богатыми и бедными (64%) и противоречиями между олигархами и остальным обществом (39%). При этом, уверены авторы доклада, если бы не кампания против олигархов, которую государственные СМИ вели последние несколько лет, разрыв между обществом и бюрократией воспринимался бы россиянами гораздо острее.

   Причина конфликта кроется не только в том, что россияне не удовлетворены работой госаппарата. Общество, говорится в докладе, прекрасно осознает, что корпоративные интересы бюрократии не только не совпадают, но и явно противоречат интересам простого гражданина.

   Почти 67% опрошенных из числа простых россиян уверены: бюрократия стремится только к сохранению и преумножению своего богатства и влияния, вне зависимости от того, как живет остальное население России. Самое удивительное, что очень многие представители бюрократии согласны с такой оценкой. Искренность (или бесстыдство), с которой на этот же вопрос отвечают сами чиновники, поражает. Только 16,3% госслужащих считают, что российскую бюрократию в первую очередь интересует могущество России. Как отмечается в докладе, эта группа в основном состоит из руководителей первого и второго уровня. Еще 26% чиновников согласны богатеть только вместе с остальным населением страны. Однако самая большая группа опрошенных чиновников (свыше 34%) признают, что их основной интерес заключается в сохранении и преумножении собственного богатства и влияния, невзирая на низкий уровень жизни населения. Причем среди чиновников, считающих бюрократию особым сословием, эта группа достигает 50%. По мнению авторов доклада, 20% чиновников, которые затруднились с ответом, просто постеснялись сказать правду.

   Если исходить из материалов исследования, российское чиновничество не столько властолюбиво, сколько корыстно. 51% опрошенных чиновников считают, что в современном российском обществе только деньги могут обеспечить благополучие и высокий статус. С тем, что всего этого можно добиться, обладая властью, согласны 40% респондентов. Среди преимуществ госслужбы большинство чиновников (107% — в ходе опроса допускалось несколько ответов) на первое место поставили так называемые материальные факторы — льготы, привилегии, стабильность заработка, коррупционные доходы. «Патриотические факторы» (сопричастность управлению страной, возможность помогать людям и быть в курсе важных для страны процессов) назвали лишь 83% опрошенных.

   «Наше исследование показывает, что российская бюрократия превратилась из класса в себе в класс для себя. Российские чиновники ясно видят свой коллективный портрет, это позволяет им считать себя частью некоего целого, у них особые мотивы деятельности, они по-своему оценивают значение госаппарата, у них есть своя четко выраженная партия — «Единая Россия», они отличаются от большинства населения уровнем жизни. В совокупности все это позволяет говорить о чиновничестве как об особом сословии», — резюмирует Наталья Тихонова.

   Более того, по ее мнению, последние несколько лет ознаменовались формированием не только «классового сознания», но и «классового самосознания» российской бюрократии. Само российское чиновничество, выстраивая свои отношения с обществом, все чаще действует по принципу свой-чужой. «Наиболее яркий показатель — наличие портрета коллективного «мы», то есть представление о себе как о группе, отличной от остального общества. У российских чиновников этот портрет очень консолидированный, в нем есть лишь незначительные разночтения».

Национальная идея
   Российская бюрократия неэффективна — это мнение объединяет нацию. Так считают 57% россиян (противоположной точки зрения придерживаются всего 10%, примерно треть россиян затрудняются с ответом). Оценка работы госаппарата населением не зависит от уровня достатка респондентов, их возраста, рода занятий, общей оценки ситуации в стране, личного опыта общения с российской бюрократией (или отсутствия такового). Это константа, которая не подлежит обсуждению.

   Представление россиян о хронической неэффективности российского госаппарата связано прежде всего с образом непорядочного, испорченного властью чиновника, хотя иногда население и готово отчасти объяснить сложившуюся ситуацию несовершенством законодательства, давлением на чиновников извне, отсутствием правовой культуры граждан (по этим позициям с ними полностью согласны сами российские чиновники). Чиновники плохо работают, потому что чувствуют себя безнаказанными (так считают 57% опрошенных), к тому же их моральный облик оставляет желать лучшего (41%).

   Среди человеческих и деловых качеств, характерных, по мнению россиян, для типичного отечественного чиновника, также преобладают моральные качества — точнее, их отсутствие (см. таблицу). Российский чиновник безразличен к государственным интересам, непорядочен и неразборчив в средствах, его отличает безжалостность и рвачество. Мнение о том, что российскую бюрократию отличает невнимательность к людям, грубость и продажность, разделяют 87% опрошенных.

   Как ни странно, продажность — далеко не самое ужасное качество российской бюрократии. По мнению большинства респондентов, взятки намного чаще берут учителя (17% ответов), врачи (20% ответов) и милиционеры (22% ответов). Чиновники воспринимаются как очень умеренные взяточники (14%). Сильнее россиян раздражает равнодушие чиновников к чужим судьбам, а также то, что они унижают зависящих от них людей, — здесь им нет равных (30% и 29% ответов). Стоит, правда, отметить, что треть россиян не имеют никаких особенных претензий к чиновникам.

   К тому же, как выясняется, к отдельно взятому чиновнику российский обыватель относится беззлобно. 64% опрошенных отказались давать общую оценку тем, кто работает в органах госвласти, поскольку «там тоже есть разные люди». Относительное меньшинство россиян (21%) считают, что в чиновники изначально идут не самые достойные люди. В то же время, по мнению 33% респондентов, люди там такие же, как и везде, а вести себя безобразно их заставляет система, в которой они работают. 35% готовы все списать на тлетворное влияние власти — по их мнению, возможность влиять на окружающих меняет людей в худшую сторону.

   Впрочем, это нисколько не влияет на общую оценку российской бюрократии. 71% опрошенных согласны с утверждением, что современная российская бюрократия является вредной прослойкой, которая мешает эффективному развитию страны. Примечательно, что так же думает и каждый пятый чиновник.

Что делать?
   На этот вопрос простые россияне дают ожидаемый ответ. Свыше 60% опрошенных уверены, что необходимо усилить общественный контроль за работой чиновников. Еще 50% (в ходе опроса можно было дать несколько ответов) — предлагают запретить чиновникам, попавшимся на коррупции, занимать государственные посты. Менее эффективным россияне считают ужесточение отбора кандидатов на чиновничьи посты.

   Чиновники в целом солидарны с населением. Не согласны они лишь с усилением контроля «профанов» над их работой, считая, что лучше всего простимулировать работу госаппарата материально, то есть поднять им зарплату (за это выступают 41% опрошенных). И их вполне можно понять.

   Проблема в том, что общество не находит инструментов для осуществления такого контроля. При всем многообразии существующих в стране институтов гражданского общества и органов госвласти обуздать бюрократию может только президент Владимир Путин. В этом уверены 41% населения и 42% чиновников.

   Остальные институты государственной власти и гражданского общества либо показали свою непригодность, либо полностью себя дискредитировали. Сразу после президента в качестве наиболее эффективного инструмента сдерживания бюрократического произвола респонденты назвали СМИ и общественные правозащитные организации. Госдуму, заксобрания регионов, местные и федеральные выборы, профсоюзы упомянули лишь немногие респонденты. А про Совет Федерации никто из опрошенных даже и не вспомнил.

   Имеет ли президент возможности для того, чтобы коренным образом улучшить работу всего госаппарата? Население и опрошенные чиновники единодушны: шаги по созданию властной вертикали предпринимаются, однако пока она недостаточно эффективна. Так считают почти 60% населения и 70% опрошенных чиновников. В целом и чиновничество (57%), и население (66%) не видят никаких значительных перемен в работе местных и федеральных органов власти, которые могли бы произойти в результате политической и административной реформ.

   Кроме того, далеко не все респонденты уверены, что президент в принципе готов «построить» бюрократию в интересах простых людей. Примерно равное число респондентов (как простых обывателей, так и чиновников) считают, что Путин выражает интересы простых людей и защищает их от засилья бюрократов, что он сам является частью бюрократии и действует в ее интересах и что, наконец, он является выразителем интересов отдельных группировок в своем окружении.

   В то же время с президента никто не собирается снимать ответственность за эффективность работы госаппарата. Лишь 24% населения согласны с тем, что центральная власть не должна нести ответственность за все происходящее в стране. Кроме того, большинство опрошенных (55% среди населения и 77% среди чиновничества) считают, что власть в России зависит от лидеров, а не от рядовых исполнителей.

   В целом, отмечается в докладе, в российском обществе запрос на «порядок» по-прежнему существует, более того, он даже радикализируется, несмотря на общее снижение ожиданий от нынешних властей и нынешнего бюрократического класса. Сегодняшняя администрация многое сделала для того, чтобы президент остался единственным дееспособным институтом власти в стране. От президента теперь ждут, что он наведет порядок в работе госаппарата и обуздает чиновничество, которое мешает развитию страны.

   Если эти запросы не будут удовлетворены… Уже сегодня, согласно проведенному авторами доклада опросу, общество разделилось практически поровну — 47% обывателей и 54% чиновников считают, что для страны было бы лучше, если бы у власти оставались нынешние лидеры, а 44% и 50% соответственно уверены, что стране нужна новая власть. Этот баланс может и нарушиться.

Больше интересного на канале: Дзен-Профиль
Скачайте мобильное приложение и читайте журнал "Профиль" бесплатно:
Самое читаемое

Зарегистрируйтесь, чтобы получить возможность скачивания номеров

Войти через VK Войти через Google Войти через OK