Наверх
12 ноября 2019
USD EUR
Погода
Без рубрики

Архивная публикация 2003 года: "Предлагаемое перераспределение полномочий между уровнями власти…"

 необходимо, потому что…

Алексей Лавров, руководитель департамента бюджетной политики Минфина РФ:
Алексей Лавров: Сегодня практически все расходы территориальных бюджетов регламентируются федеральными законами. Субъекты федерации и особенно муниципалитеты перегружены так называемыми «необеспеченными мандатами» — законами, средства для выполнения которых нужно изыскивать в бюджетах территорий. По оценкам Минфина, общий объем обязательств территориальных бюджетов составляет 3,1 трлн. рублей, а средства для их выполнения, включая финансовую помощь, — 2,1 трлн. рублей. То есть треть обязательств не исполняется.
«Профиль»: В чем суть предлагаемой реформы?
А.Л.: Если коротко, то в установлении четкого, стабильного, понятного населению, бизнесу да и самим властям разграничения доходных и расходных полномочий.
Существуют всего три принципиальные схемы, как это можно и нужно сделать.
По возможности надо стремиться к формированию собственных или непересекающихся полномочий. То есть если федеральные власти установили обязательство, то они должны найти на него деньги в федеральном же бюджете. То же самое на региональном и местном уровнях. Но реализовать такой подход в отношении всех без исключения расходов не удастся, так как по многим функциям региональных или местных властей федерация должна определять общие принципы их выполнения.
Тогда следует применять другую схему, при которой федеральный закон устанавливает рамочные требования или условия, а регион или муниципалитет определяет объем соответствующих расходов в пределах и за счет собственных доходов. Предписывать сверху объем этих расходов нельзя, речь может идти только об общих подходах к их формированию.
И третья схема — делегирование полномочий. Если какие-то расходы должны финансироваться из региональных или местных бюджетов в определенном объеме на всей территории страны, то федеральные власти, установив соответствующие нормативы, обязаны передать по ним на места целевые субвенции.
Никаких иных вариантов быть не должно. Либо субвенция, либо право регионов и муниципалитетов самим решать, сколько и на что им тратить.
В случае соблюдения этого правила не обеспеченным деньгами полномочиям просто неоткуда будет взяться.
Господствующий сегодня принцип «мой мандат — твой бюджет» (я решил — ты платишь) заменяется на принцип «мой мандат — мой бюджет» (я решил — я плачу).
«П.»: И как, в конечном итоге, изменится соотношение между расходами бюджетов разных уровней?
А.Л.: Основные сдвиги произойдут внутри субъектов федерации. Примерно треть расходных обязательств передается с местных бюджетов на региональный уровень. В первую очередь это те обязательства, которые должно выполнять государство (финансирование учебного процесса в школах, социальная защита населения, предоставление льгот), но которые сегодня возложены на муниципалитеты.
На местах же остаются вопросы сугубо местного значения, в которые государство вмешиваться не должно. При этом предполагается, что основная часть переданных регионам обязательств «вернется» в местные бюджеты в форме субвенций.
То есть вместо нынешней «гремучей смеси» обязательств, за которые непонятно кто отвечает, появится четкое разделение на собственные и «делегированные» расходы.
«П.»: А доходов хватит?
А.Л.: Разграничение полномочий не ведет к росту расходов. Скорее, наоборот, только оно может остановить рост «необеспеченных мандатов».
Основной принцип таков: за региональными и местными бюджетами должны быть закреплены равномерно размещенные по стране и достаточно стабильно собираемые источники доходов.
Исходя из этого, планируется передать территориям 100% акцизов на бензин, водку и ликероводочные изделия, налоги на малый бизнес. Взамен предполагается централизовать такие неравномерно размещенные доходные источники, как налог на добычу полезных ископаемых (в части углеводородного сырья) и акцизы на спирт.
Основными местными налогами останутся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Региональными налогами — налог на имущество организаций и транспортный налог.
Поступления от налога на доходы физических лиц предлагается поровну разделить между региональными и местными бюджетами. Региональные бюджеты получат также налог на прибыль по ставке 18%. В отличие от действующей практики доходные источники бюджетов всех уровней будут установлены на долгосрочной основе — Бюджетным и Налоговым кодексами, а не ежегодными законами о бюджете.
На самом деле именно это, а не те или иные значения нормативов поступлений налогов, является самым существенным нововведением с точки зрения разделения доходов.
плохо, потому что…

Михаил Задорнов, заместитель председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам:
«Сама по себе идея распределить все полномочия и расходные обязательства между тремя уровнями власти — правильная и своевременная. Однако в предлагаемых документах не решен ряд принципиальных вопросов, без чего может быть дискредитирована вся идея реформирования межбюджетных отношений.
В первую очередь, речь идет о финансовом обеспечении новых полномочий различных уровней власти.
В наиболее сложном положении могут оказаться именно региональные бюджеты: вместе с деньгами от муниципалитетов к ним переходит целый ряд полномочий (среди которых финансирование образования, сельского хозяйства и др.), не подкрепленных средствами. Муниципальные же бюджеты, хоть и теряют часть средств, лишаются одновременно целого ряда полномочий.
В итоге основная нагрузка ляжет именно на региональные бюджеты: они получат дополнительные обязательства, не подкрепленные соответствующими финансовыми возможностями.
Не получив адекватного своим обязательствам закрепления налоговых источников, и регионы, и муниципалитеты все время будут ожидать подвоха от Москвы. Ведь на протяжении последних лет действия федерального правительства только усиливают подобные опасения.
Достаточно привести два примера. Первый из текущего года: при отмене дорожного налога регионам обещали компенсировать эти потери — дополнительными отчислениями налога на прибыль, а также увеличением ставок и перераспределением акцизов на ГСМ в пользу регионов. По данным пяти месяцев нынешнего года, все доходы от акцизов на ГСМ сконцентрировались примерно в 10—13 регионах, где имеются крупные НПЗ. Прочие остались ни с чем.
Второй пример: в налоговом пакете, внесенном в Госдуму в мае, правительство предлагает отменить налог с продаж. Большинство депутатов понимают, что это плохой налог. Но при его механической отмене ряд регионов теряет от 7% до 12% собственных доходов. На макроуровне вроде бы все балансируется — 60 млрд. рублей дает налог с продаж, столько же должна составить компенсация. Но оказывается, что выигрывают в результате лишь некоторые регионы, а большинство попадает в еще более сложное положение. Получается, что ряд территорий получают два финансовых удара подряд. Как раз такая политика и провоцирует ожидание подвоха — «ничего хорошего от центра ждать не приходится».
Кроме того, нужно иметь в виду, что те полномочия, которые закреплены за уровнями власти согласно одобренным Думой законам, не сбалансированы с источниками финансирования. Как известно, по подсчетам Минфина, обязательства государства составляют 6,5 трлн. рублей. По моим данным, этих обязательств больше — примерно 7,5—8 трлн. рублей (если в полной мере оценить обязательства по законам «О ветеранах» и «О гарантиях и компенсациях жителям Крайнего Севера»). В любом случае разрыв между обязательствами и возможностями государства более чем двукратный.
Есть два пути исправления такого положения. Первый — отменить большинство избыточных мандатов и затем уже сбалансированный с источниками финансирования объем полномочий распределить между уровнями власти.
В «пакете Козака» предлагается другой путь: не сбалансировав полномочия и деньги, весь дисбаланс распределить между тремя уровнями власти. Таким образом, каждому уровню предлагается самостоятельно разбираться со своими полномочиями. Это ложное решение: дисбаланс рано или поздно вновь сконцентрируется на нижних уровнях управления: ведь ясно, что центр все равно будет тянуть на себя «одеяло», исходя из того, что внешний долг платить надо, армию содержать, а, скажем, ремонт систем отопления — второстепенная проблема. При этом размер разбалансированности на нижних уровнях будет такой, что достаточного стимула у регионов для сбалансирования своего бюджета и увеличения собственных доходов может в итоге и не возникнуть.
Таковы два принципиальных изъяна всей этой системы».

Больше интересного на канале: Дзен-Профиль
Скачайте мобильное приложение и читайте журнал "Профиль" бесплатно:
Самое читаемое

Зарегистрируйтесь, чтобы получить возможность скачивания номеров

Войти через VK Войти через Google Войти через OK