Наверх
15 декабря 2019
USD EUR
Погода
Без рубрики

Архивная публикация 2006 года: "Сварганить закончик"

Армия чиновников растет, а уровень их квалификации снижается: многие не способны выполнять свою работу и перепоручают ее внешним экспертам. За счет бюджета. Большинство министерств заказывают программные документы и проекты законов на стороне, а некоторые отдают на аутсорсинг даже текущую деятельность. «Профиль» исследует современный рынок нормотворческих услуг.   Журналисту Владимиру С. пришлось уволиться из крупной деловой газеты из-за разногласий с руководством. Он быстро нашел место в новом издательском проекте, но к работе можно было приступить только через три месяца. Пришлось заняться фрилансом, то есть писать за гонорар по заказу. Первыми же клиентами Владимира стали специалисты по связям с общественностью, искавшие исполнителя срочного задания.

   Требовалось за четыре дня написать 30-страничный доклад для одного уважаемого госучреждения о некой проблеме, существующей в курируемой учреждением отрасли. Задача автора заключалась в том, чтобы доступным для широкой аудитории языком изложить и обосновать точку зрения госучреждения на проблему. За своевременное и качественное исполнение работы заказчики обещали заплатить $1,5 тыс.

   Вместе с инструкциями Владимиру выдали подборку статистических данных на пяти страницах. Остальную информацию предстояло отыскать самому. Знакомых в данной сфере у Владимира не было, да и проект было велено держать в секрете. Поэтому его главным помощником стал Интернет.

   Через четыре дня доклад был готов. Заказчик остался доволен, и Владимир получил конверт с деньгами. А еще через два дня он со смешанным чувством изумления и гордости слушал по радио репортаж с пресс-конференции, на которой представители знакомого госучреждения выступали с его докладом. Газеты, включая ту, из которой уволился Владимир, написали о проведенном глубоком исследовании, а аналитики, которым он обычно звонил, чтобы получить комментарий, размышляли о возможных последствиях реализации предложенных мер. «Теперь ты понимаешь, откуда берутся государственные программы и концепции?» — веселились новые знакомые журналиста.

Бойцы невидимого фронта
   Заказчики Владимира несколько сгустили краски. Привлечение неквалифицированной рабочей силы к написанию документов государственной важности — не такое уж часто явление. Чиновники могут доверить журналистам систематизацию статистических данных ($500 в месяц), редактуру внутриведомственных изданий ($800—2000), ну и, конечно, «профильную» работу — написание и размещение заказных статей о себе любимых.

   Посредниками между госчиновником и журналистом выступают пресс-секретари или, как в описанном выше случае, внештатные консультанты по связям с общественностью, которые нынче есть почти у каждого высокопоставленного бюрократа. Их недешевые услуги (от $10 тыс. в месяц) и «рекламные» бюджеты (до $1 млн. в год) оплачивают дружественный бизнес либо федеральный бюджет.

   «Бывает, что команда пиарщиков, севшая на бюджетные деньги, навязывает клиенту нелепые проекты, привлекая к исполнению своих знакомых, — говорит Михаил Делягин, директор Института проблем глобализации, ранее работавший в аппарате правительства. — Но, обычно задания вроде подготовки серьезного доклада выполняют профессионалы».

   Нет, речь идет вовсе не о чиновниках, которым по роду занятий пристало сочинять концепции развития и разрабатывать проекты законов!

   «Профессионалы» — это люди, оказывающие государству платные услуги по исполнению его же государственных функций. По мнению собеседников «Профиля», в России существует развитый рынок нормотворческих услуг государству, известны его основные игроки и источники финансирования, которое оценивается в $200—400 млн. в год. Львиная доля этих денег поступает из бюджета.

Куда и сколько — скажут
   «Государство — основной спонсор экспертной деятельности. Те, кто кормится от широкой груди бюджета, чувствуют себя прекрасно», — шутит Антон Табах, аналитик компании Alliance Bernstein. «Когда я говорю, что мой институт не получает заказов от государства, знакомые делают круглые глаза: на что же ты живешь? — делится Михаил Делягин. — Значительная часть аналитических центров существует за счет бюджета».

   Основной механизм закупки государством экспертных услуг — распределение заказов на научно-исследовательские разработки (НИР и НИОКР). Министерства и ведомства заказывают на стороне исследования, аналитику и комплекс работ, связанных с подготовкой законов. «Система госзаказов на НИОКР существовала и раньше, — вспоминает главный экономист ИК «Тройка Диалог» Евгений Гавриленков. — Но в 90-х годах она не представляла интереса с точки зрения зарабатывания денег — слишком велика была налоговая составляющая. После всех выплат исполнителю оставалось 30—40% от выделенной суммы».

   С 2001 года финансирование НИР и НИОКР стало расти, а налоги — снижаться. За 2001—2005 годы объем средств, выделяемых из бюджета на экономические НИР, распределяемые на конкурсной основе, увеличился в 8 раз. В 2007 году на прикладные исследования только в области экономики государство потратит 58 млрд. рублей, что больше, чем содержание всего жилищно-коммунального хозяйства.

   Часть заказов на НИР и НИОКР распределяется через систему открытых конкурсов. Организации направляют ведомству-заказчику заявки, а конкурсная комиссия во главе с руководителем ведомства выбирает самого достойного претендента. Но даже самые открытые тендеры в нашей стране превращаются в источник коррупции.

   Игорь Николаев, директор департамента стратегического анализа компании ФБК, рассказывает о своем опыте участия в одном из тендеров: «Вскоре после того, как наша компания подала заявку, мне позвонила девушка из конкурсной комиссии и сказала: «Наш заместитель министра считает, что у ФБК заявка лучше… Вы не могли бы отказаться, потому что исполнитель у нас уже есть?» Мы отправили по факсу письмо, подтверждающее готовность ФБК выполнять эту работу. Через несколько дней позвонили с еще более странным предложением: «Вы сейчас откажитесь, а следующий тендер выиграете обязательно». Звонил и сам будущий исполнитель, государственный институт. Рассказывал, какой у него потенциал наработан. Победителем конкурса в итоге стал тот, кто им должен был стать. Мы же отказались играть по этим правилам и выпали для данного ведомства из обоймы. Но другие соглашаются и встраиваются в систему! Сейчас вы, потом они. Главное — поделитесь. Куда и сколько — вам скажут».

   «Во многих случаях чиновники выбирают не лучшего исполнителя, а того, кому они могут доверять, — объясняет Михаил Дмитриев, президент фонда «Центр стратегических разработок», бывший первый замминистра экономического развития. — У каждого подразделения в министерстве есть круг экспертов, на работу которых оно привыкло полагаться. Но существует и другая причина. Чиновники предпочитают иметь дело со знакомой организацией, потому что часть бюджета НИР используется ими как нелегитимный источник доходов». По словам Дмитриева, практика откатов при распределении заказов на НИР весьма распространена. «В бюджете НИР всегда есть определенный процент заведомо малополезных работ, которые продвигаются исключительно с целью получения отката», — рассказывает бывший замминистра. Как говорят знающие люди, размеры откатов могут достигать 30% от объема финансирования и даже больше. Стандартная цифра — 10—15%.

   В последнее время наблюдается стремительный рост процента отката практически во всех отраслях экономики. Рынок нормотворчества — не исключение.

Свои люди — сочтемся
   Проще всего чиновнику договориться с подведомственным институтом. По данным ФБК, на ведомственные НИИ приходится 70% финансирования НИОКР, распределяемого на конкурсной основе. При этом 68% негосударственных организаций, которым посчастливилось выиграть тендер, ограничиваются единичным опытом сотрудничества с госорганами.

   Как правило, частным компаниям достаются малобюджетные и даже убыточные проекты, за которые они берутся исключительно с целью поддержания теплых отношений с ведомством-заказчиком. Денежные задания, где объемы финансирования начинаются от миллиона рублей, почти всегда достаются государственным институтам.

   Самый простой способ отсечь чужаков — выставить на торги одним лотом большой пакет заданий. «Понятно, что 40 работ по одной тематике не заявится выполнять никто, кроме подведомственного института, который с помощью одного конкурса обеспечивает себе финансирование на год вперед», — говорит Игорь Николаев. — Недавно заявку ФБК завернули только на том основании, что наша компания была основана в 1990 году, а организация — основной претендент — в 1960-м…»

   Доходит до того, что исследования по одной и той же теме заказываются несколько лет подряд, а победитель конкурса, имя которого известно заранее, лишь меняет титульный лист на отчете. Благо ни системы контроля качества, ни публичной отчетности исполнения НИОКР нет.

   «Неправильная мотивация, низкий уровень оплаты труда среднего звена чиновников, отсутствие этических регуляторов и неэффективность системы конкурсного отбора не позволяют полностью решить такого рода проблемы», — признает Михаил Дмитриев.

   Игорь Николаев отмечает, что в последнее время госорганы стали сгружать в подведомственные НИИ оперативную работу, и у сотрудников институтов уже нет времени, чтобы заниматься долгосрочными проектами по НИОКР. «Дисквалификация идет и на этом уровне», — сетует эксперт.

Услуги профессора, дорого
   После подведомственных институтов самые активные помощники чиновников на ниве нормотворчества — высшие учебные заведения. Абсолютный лидер по количеству выполненных работ по НИОКР и объемам полученного финансирования — Высшая школа экономики (ВШЭ). К исполнению заказов привлекаются кадры Российской экономической школы, МГУ, МГИМО, Финансовой академии. «Выявить коррупционную составляющую в такого рода сотрудничестве трудно. Заявка на НИОКР — творческий продукт, оценка которого всегда субъективна. В большинстве случаев сложно сказать, за что получил подряд вуз: из-за того, что его специалисты лучшие, или потому, что научный руководитель приходится родственником замминистра», — рассуждает Антон Табах.

   Помимо системы откатов в научной среде существуют свои специфические способы выражения благодарности. Закон запрещает госслужащим заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, научной и преподавательской. Чиновники оказываются профессорами в учебном заведении, при этом их зарплаты существенно превышают заработки штатных преподавателей. За это институт получает госзаказы.

   Некоторые вузы и НИИ оказывают услуги «крышевания» группам экспертов. «Чтобы заявка была конкурентоспособной, нужна правильная «крыша», — объясняют участники рынка, — поэтому заявка подается от солидного учебного заведения, за подписью его руководителя. В случае выигрыша заведению причитается 30—40% финансирования».

Деньги в мешок
   Третья категория учреждений, участвующих в подготовке правительственных решений, — приближенные аналитические центры, которые часто негласно курируются руководителями государственных ведомств. Заместитель министра экономического развития Андрей Белоусов до своего назначения возглавлял Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования. Директор департамента макроэкономического прогнозирования Минэкономразвития Андрей Клепач ранее руководил Центром развития. Глава другого департамента этого министерства Саид Баткибеков — выходец из Института экономики переходного периода. Большую часть заказов Минфина получает Экономическая экспертная группа, которая считается одним из самых богатых аналитических центров в стране.

   Самый известный think tank (в переводе с английского: мозговой трест) — Центр стратегических разработок (ЦСР), созданный в 1999 году для подготовки экономической программы кандидата в президенты Владимира Путина, а сейчас выполняющий функцию аналитического штаба при Минэкономразвития.

   «У ЦСР уникальное положение, — рассказывает его руководитель Михаил Дмитриев, — Мы не получаем денег из бюджетных источников и западных грантов. ЦСР существует исключительно на частные пожертвования. Практически все крупнейшие российские компании в разное время выделяли нам средства. ЦСР известен своей близостью к власти, и для влиятельной деловой структуры имеет смысл помогать такой организации. При этом у нас нет обязательств по взаимным услугам. Компании дают деньги в мешок, не зная, на что мы их потратим». Размеры взносов — конфиденциальная информация, но, по словам Дмитриева, весьма значительны: «ЦСР — один из самых финансируемых think tanks в России. У нас ни разу не было серьезных перебоев с финансами».

   Руководство Центра тратит средства спонсоров с учетом потребностей органов власти. «Благодаря финансовой независимости мы способны оперативно реагировать на просьбы госорганов и привлекать на рынке лучших специалистов, — говорит Дмитриев, — При этом, что особенно важно, мы сохраняем высокую степень экспертной независимости. В отношении правительства мы действуем как благотворительная организация, то есть оказываем бесплатные услуги».

   Одна из таких косвенных услуг — разработка специального курса для учащихся ВШЭ о премудростях профессии творца экономических реформ. Впрочем, некоторые студенты имеют возможность постичь ее на практике.

Силами аспирантов
   «Я сейчас вынужден искать студентов для своего проекта. Все магистры и аспиранты разобраны, работают на правительство!» — сетует Михаил Делягин. Как говорят собеседники «Профиля», привлечение аспирантов и студентов к исполнению заказов на НИОКР и других экспертных работ в интересах государства — достаточно распространенная практика. Преподаватели вузов, участвующие в тех или иных проектах, нередко используют низовой состав для выполнения черновой работы: сбора справочного материала, статистики, изучения историографии вопроса. «Исполнители госзаказов с небольшим финансированием вынуждены привлекать дешевую силу, чтобы отбить деньги», — объясняет Антон Табах.

   «Какое-то время политику МИДа в отношении Евросоюза готовил один аспирант, правда, очень умный, — рассказывает Делягин. — Он получал за это деньги, но немного. Никто и никогда аспиранту больше тысячи долларов в месяц платить не будет! Обычно это $500—800. Мне известен только один случай, когда аспирант получал $1500, но он был очень добросовестным, и проект был краткосрочным. С ним просто поделились по-человечески…»

   Оплата труда преподавателя зависит от его позиции в проекте, сложности и «прибыльности» темы. Если пешка, то те же $1000—1500. Заработок руководителя проекта, на которого к тому же завязано распределение финансирования, может достигать и $10 тыс. Студенты часто не получают ничего. Бывают исключения, когда студент толковый и добросовестный, а преподаватель честный. Или профессор входит в think tank, ему нужны помощники, и он ведет студента как будущего сотрудника. Но некоторые преподаватели просто говорят: вот вам, ребята, интересная тема, напишите мне курсовик. Если определенный уровень ответственности у преподавателя присутствует, то он проконтролирует качество работы. В худших случаях отрывки из студенческих работ обнаруживаются в серьезных документах.

   Но подобные курьезы могут иметь место, когда речь идет о концепциях, программах и прочих интеллектуальных продуктах. Самая легкая работа, по оценкам специалистов, — изготовление проектов постановлений правительства: «Они короткие, типовые. Скачал несколько десятков из базы «Консультант» и шпаришь по шаблону». Но когда дело доходит до подготовки законопроектов, схалтурить становится сложнее.

Из любви к искусству
   Разработка проекта закона — длительный и ответственный процесс. Закон должен быть написан таким образом, чтобы мог пройти процедуры межведомственного согласования и внешнюю экспертизу. Между тем именно в сфере экономического законотворчества дела обстоят особенно плачевно.

   «Зарплаты квалифицированных юристов начинаются от $3 тыс. Столько получают министры. Понятно, что государственная система неконкурентоспособна как работодатель и не в состоянии удерживать необходимое количество профессионалов на экспертных должностях, и это касается не только сферы юриспруденции», — отмечает Михаил Дмитриев. Ограниченный экспертный потенциал министерств не позволяет им собственными силами готовить такие сложные продукты, как проекты новых законов. Выход тот же: привлечение внешних экспертов.

   Возможностей для откровенной коррупции здесь несколько меньше, чем в случае с просто аналитическими продуктами. Законы — публичный документ. Представив откровенную халтуру, чиновник и выбранный им исполнитель только себя подставят. Даже если в тендере побеждает не самый сильный претендент, его стараются выжать по максимуму.

   Практически у каждого ведомства есть приближенные юридические конторы, которые часто возглавляются бывшими чиновниками. «Обычные» юридические фирмы также участвуют в законотворчестве и даже выигрывают тендеры. Но они не рассматривают такую работу как серьезный бизнес. «Компании занимаются законотворчеством из соображений всеобщего блага, из научного интереса, для поддержания хороших отношений с властью и чтобы быть полезными своим клиентам. Многие рассматривают это как своего рода пиар», — говорит Сергей Пепеляев, управляющий партнер компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры».

   Подготовка закона — дорогостоящая процедура. По оценкам юристов, большой качественный законопроект стоит не меньше $50 тыс. Если же речь идет о новой сфере общественных отношений и нужно делать с нуля большой научный проект, общая стоимость работ может выражаться трехзначными цифрами. Заказы на написание законов, распределяемые в рамках конкурсов на НИР, в большинстве случаев убыточны.

   «Мы участвовали в тендере администрации президента на разработку проекта закона о разграничении налогового планирования и уклонения от уплаты налогов, вышли в финал, — рассказывает Сергей Пепеляев. — Бюджет проекта составлял $10 тыс. Но реальная стоимость работ по этому закону была на порядок выше. Требовалось привлечь зарубежных экспертов, изучить источники. Работа над законом должна сопровождаться его публичным обсуждением, то есть нужно организовать хотя бы одну конференцию. Это уже $10—15 тыс. А ведь надо еще провести анкетирование, чтобы понять, как к вашему законопроекту относятся другие».

Доллары в чемоданах
   Оплатить работу юристов и прочих экспертов на благо отечественной экономики могут заинтересованные представители делового сообщества. Практика «сбрасывания» денег на нужды законотворчества существует, и часто ее инициатором выступает государство Система финансирования ЦСР — редкий случай, когда «сбрасывание» осуществляется открыто.

   В правительственных кругах рассказывают, как сотрудники аппарата Белого дома передают особенно важные документы дружественным коммерческим структурам, а те нанимают экспертов, чтобы довести их до ума. Часто в таких действиях нет коррупционной составляющей. Исключительно забота о качестве продукта.

   Бизнес кровно заинтересован, чтобы власти принимали грамотные и подготовленные решения, а истории, подобные той, что произошла с надоевшей нынче всем перемаркировкой алкоголя, повторялись как можно реже.

   «Были случаи, когда участие наших специалистов в рабочих группах по подготовке законопроектов оплачивали компании, заинтересованные в том, чтобы по волнующей их проблеме было высказано квалифицированное юридическое мнение», — рассказывает управляющий партнер фирмы «Линия права» Дмитрий Глазунов.

   «Компании часто сами инициируют нормотворческую и аналитическую работу для того, чтобы добиваться нужных им решений и защититься от государства, — говорит Антон Табах. — При этом такая деятельность может иметь вполне цивилизованные формы». В РАО ЕЭС, например, есть свой департамент законодательных инициатив. Корпорация финансирует экспертную работу через Российский союз промышленников и предпринимателей и другие деловые объединения. Но, по мнению юристов, вклад бизнеса в законотворчество мог быть более существенным.

   На Западе разработка законопроекта в недрах делового сообщества считается нормальной практикой. В России же нормотворческая активность со стороны бизнеса, особенно если она сопровождается попытками вступить в прямой контакт с представителями госвласти, воспринимается обществом и самим государством как нечто предосудительное. «Часто компании заинтересованы в определенных поправках в законодательство и просят профессионалов их грамотно подготовить, — говорит Сергей Пепеляев, — Мы рассматриваем такую деятельность как одно из перспективных направлений бизнеса. Но при условии, что будет принят закон о лоббировании, который поможет избежать двусмысленных ситуаций. Необходимо, чтобы лоббисты воспринимались не как люди, которые в чемоданах носят взятки депутатам, а как те, кто помогает организационно достигать решений, важных для делового сообщества».

Дорогие консультанты
   Эксперт, получивший за подготовку законопроекта деньги от бизнес-структуры, постарается сделать так, чтобы об этом никто не узнал. Но тот же специалист не будет скрывать, что его работу на государство оплатила иностранная организация. Западные деньги, способствовавшие в середине 90-х годов становлению российского рынка нормотворческих услуг, продолжают играть на нем определяющую роль. Средства грантов и целевых займов — второй по значимости после госзаказов (а в некоторых случаях и первый) источник заработка для аналитических центров и экспертных групп. Проекты западных грантодателей затрагивают самые разные сферы: от судебной реформы до информационной поддержки процесса вступления РФ во Всемирную торговую организацию. Основные игроки на этом поле — Всемирный банк (ВБ) и Европейская комиссия.

   Сотрудничество российского правительства и ВБ началось в 1993 году и первое время концентрировалось в области содействия рыночным преобразованиям и поддержки стабильности бюджета. Постепенно акценты во взаимодействии стали смещаться от экономической помощи в сферу институционального развития и законотворчества. Проекты ВБ приобрели для правительства более глубокий смысл, чем затыкание бюджетных дыр. В последние годы Россия не нуждается в заемных деньгах, и ее сотрудничество с Всемирным банком почти полностью перешло в сферу экспертного взаимодействия.

   На рынке сформировался пул консультантов, специализирующихся на выполнении законотворческих и аналитических работ в рамках проектов Всемирного банка. По их словам, работать на ВБ — выгоднее и надежнее, чем участвовать в конкурсах на НИР и НИОКР. «Среднее финансирование НИОКР — $15—30 тыс., а для Всемирного банка проект до $200 тыс. — мелкое задание», — говорит эксперт Андрей Горбачев.

   Сколько получают специалисты, участвующие в реализации заказа на НИОКР, сказать сложно. Деньги перечисляют победителю конкурса, как правило, это подведомственный институт, а уж на что он их потратит — на покраску стен или зарплату сотрудникам — никто разбираться не будет. В любом случае, как уверяют знающие люди, больше $1000 на нос редко выходит, да и получишь ты эти деньги в лучшем случае через полгода. Рассчитаться за работу, выполненную в январе, в конце декабря — для министерств в порядке вещей.

   Ставка консультанта-россиянина, привлеченного к реализации проектов ВБ, в среднем составляет $6 тыс. в месяц, включая зарплату и накладные расходы. Для иностранного специалиста ставки выше — $10—20 тыс. в месяц.

   Три года назад Минфин, возмущенный огромными гонорарами западных консультантов, развернул шумную кампанию против проектов Всемирного банка. Ведь это не гранты, а займы, по которым приходится расплачиваться правительству. С какой стати оно должно выплачивать такие суммы иностранцам? У нас своих специалистов хватает.

   Сейчас доля России в финансировании новых проектов ВБ превышает долю самого банка, а отношение Минфина к займам изменилось. «В проектах Всемирного банка главное не деньги, а процедура, — отмечает Андрей Горбачев. — В отличие от НИР, для проектов ВБ существуют четко формализованные критерии отбора исполнителей и оценки результатов работы, которые в обязательном порядке публикуются в свободном доступе».

   Закупка экспертных услуг — многостадийный процесс, жестко прописанный в руководствах ВБ. На каждом этапе требуется согласование с банком и министерством — заказчиком проекта. Здесь исключается ситуация, при которой подряд получают домашний институт или прикормленная экспертная группа. Квалификационные требования к консультантам очень высоки, кроме того, по правилам ВБ, ведомственные институты не могут участвовать в конкурсах, которые это ведомство проводит.

   По проектам Всемирного банка работают аудиторские и консалтинговые компании, такие как ФБК, ЮНИКОН, ПАКК, Центр фискальной политики и другие организации. В общей сложности, по оценкам Андрея Горбачева, в России насчитывается несколько сотен экспертов, удовлетворяющих квалификационным требованиям ВБ и других западных грантодателей.

   «Конечно, мне как российскому консультанту было бы легче, если бы зарубежные консультанты не участвовали в конкурсах, — говорит Андрей Горбачев. — Уменьшилась бы конкуренция. Но тогда пропадет вся ценность сотрудничества с ВБ. Отрасль законотворчества требует свободного перетока знаний».

   Евросоюз спонсирует экспертную деятельность в России в рамках программы технического содействия бывшим республикам СССР (ТАСИС).

   Бюджеты этих проектов очень высоки — $3—5 млн., а по щедрости оплаты экспертных услуг Еврокомиссия не уступает Всемирному банку: 800 евро в день — ставка иностранного консультанта и 400—500 евро — дневная ставка россиянина. Отличие программы ТАСИС в том, что деньги на проекты выделяются в виде грантов, а соответственно контроль над их расходованием не такой жесткий, и отчетность носит формальный характер: провели исследование, доложили общественности — и до свидания. Почти как с заказами на НИОКР. Только с одним отличием: в последнем случае заказчик и исполнители тратят деньги российских налогоплательщиков, а не далекой международной финансовой организации.

   Рейтинг объективности конкурсов на НИОКР

   по оценкам участников

   Самые «честные» тендеры проводит:

   — администрация президента;

   — Федеральная служба по финансовым рынкам;

   — Федеральная антимонопольная служба.

   Самые «грязные» тендеры:

   — Минпромэнерго;

   — Минэкономразвития (отдельные департаменты);

   — Федеральное агентство образования.

   Источник: «Профиль», на основании интервью с экспертами и участниками процесса. Рейтинг отражает наше сложившееся субъективное мнение по данном вопросу.

   Как ломались барьеры

   «Передача нормотворческой работы на аутсорсинг как массовый процесс началась в 1991 году, при Егоре Гайдаре, — вспоминает Михаил Делягин. — Старый госаппарат был враждебен младореформаторам, и готовить с его помощью рыночные реформы было невозможно. Приходилось все отдавать на сторону. В это время появился Центр экономических реформ при правительстве. Многое делалось в гайдаровском Институте экономики переходного периода».

   «В советское время происходили подобные вещи. Собирали людей из придворных институтов, давали поручения что-то разработать, — говорит главный экономист ИК «Тройка Диалог» Евгений Гавриленков. — Но в конце 80-х, когда власти задумались о структурных реформах, произошел раскол между советским и российским руководством, которое было вынуждено допустить к законотворчеству специалистов не из ближнего круга».

   Практика привлечения сторонних специалистов к святая святых законотворческого процесса приживалась постепенно. «В конце 1996 года правительство решило подготовить новую редакцию пенсионного законодательства. Я был приглашен на совещания в качестве независимого эксперта, — вспоминает Михаил Дмитриев, президент фонда «Центр стратегических разработок». — Участвовали пять госслужащих и один-два внешних специалиста. Я был потрясен! Чиновники собирались 2—3 раза в неделю, договаривались о содержании формулировок и расходились. В итоге они довольно серьезно переписали Пенсионный кодекс, а я стал свидетелем того, как действительно сложный законопроект готовится чиновниками».

   Техническая помощь

   Толчок формированию рынка нормотворческих услуг дала массированная техническая помощь с Запада. Всемирный банк, Европейская комиссия, USAID, DFID и другие организации тратили миллиарды долларов на поддержку рыночных реформ и финансирование экспертной деятельности в России.

   «В советские времена было по-другому, — говорит Игорь Николаев, директор департамента стратегического анализа компании ФБК, — тогда собирали лучшие умы, устраивали обсуждение. Денег не платили, но их никто и не требовал. Теперь технология изменилась. Стали открываться специализированные центры, которые подпитывались средствами международных грантов».

   На первых порах западные деньги доставались преимущественно иностранцам. Считалось, что своих специалистов в России нет. Бюро экономического анализа, созданное в 1998 году на средства целевого займа Всемирного банка, стало первым агентом государства, целенаправленно привлекавшим к работе над рыночными реформами российских экспертов. «Нужен был свой мозговой центр, который бы и сам писал для правительства и привлекал экспертов в области экономической политики», — объясняет бывший его руководителем Евгений Гавриленков. Тогда же на средства западных грантов была создана Экономическая экспертная группа при Минфине, где начинал карьеру руководитель Экспертного управления президента Аркадий Дворкович.

   «Массированная техническая помощь сломала у чиновников психологические барьеры, — отмечает Михаил Дмитриев, — Стало ясно, что не обязательно готовить законы с людьми, которых ты контролируешь, а можно сотрудничать с вполне компетентными аутсайдерами. Появились навыки взаимодействия с экспертами. И это был массовый процесс».

   К началу 2000 годов объем западной помощи сократился. Но ведомства осознали, что заменить экспертов чиновничьим ресурсом невозможно, и стали финансировать их услуги из бюджета.

   Разделение труда

   Истинный масштаб этой деятельности проиллюстрировала административная реформа 2004 года. «К тому времени сложилось четкое разделение труда, — рассказывает Михаил Делягин, — Эксперты за деньги писали все, что им бог на душу положит, а аппараты министерств и правительства осуществляли контроль качества. После административной реформы исполнительная власть оказалась парализована. Бумаги не доходили из одного департамента в другой. При этом мы наблюдали всплеск законотворческой активности.

   Дестабилизировав работу аппаратов министерств и правительства, разорвав связи между ними, реформа уничтожила единственную функцию, с которой они справлялись, — контроль качества. В итоге мы получили пенсионную реформу, которая обернулась отменой права граждан на сохранность пенсионных взносов».

   Ситуация осложнялась тем, что после административной реформы разработка документов стала главной функцией министерств (контрольно-надзорные функции были переданы агентствам и службам). «До этого чиновники как-то обходились, поскольку могли заниматься другими делами. А теперь оказалось, что нормотворчество — их основная обязанность. Многих это поставило в тупик, поскольку культура написания нормативных актов была на крайне низком уровне», — рассказывает Евгений Гонтмахер, научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций, бывший глава департамента аппарата правительства по социальной политике.

   Транзитный пункт

   Евгений Гонтмахер разделяет министерства на три группы в зависимости от их отношения к нормотворчеству: «Первая группа министерств объединяет усилия своих сотрудников и привлеченных экспертов. По такой схеме работают Минфин и Минэкономразвития. В министерствах готовятся «болванки», описание того, что бы хотелось сделать. Далее «болванка» передается сторонним экспертам, которые подводят под нее научную базу и облекают в грамотную юридическую форму.

   Вторая группа ведомств пытается изготовить документ от начала до конца силами собственных правовых управлений, но квалификация министерских юристов не соответствует необходимому уровню и качество такой продукции в большинстве случаев крайне низкое.

   Последняя группа ведомств понимает, что не в состоянии справиться с нормотворчеством, и отдает весь процесс на аутсорсинг, не утруждая себя даже тем, чтобы сформулировать идею закона или постановления. Есть программа правительства, в которой перед министерством ставится задача. Министерство передает выполнение этой задачи фирме-исполнителю. Все оформляется официально по конкурсу, работа оплачивается из средств бюджета. Эксперты представляют в министерство плод своего труда, там его формально просматривают и передают в правительство. По сути, министерство выступает транзитным пунктом между правительством и фирмой».

   Организация законотворческого процесса по третьему сценарию становится все более распространенной. По словам Михаила Дмитриева, даже самые закрытые ведомства стараются переложить черновую работу на экспертов, а сами ведут доработку законопроектов или готовят несложные поправки в законы.

   Каждому крабу по компьютеру

   Когда закон принят, то начинает жить своей жизнью, отличной от замысла творца. Вот тут и проявляются все недостатки законотворческого процесса! Юристы уверяют: если бы в подготовке законов принимали участие не отобранные «по конкурсу» эксперты, а люди, принадлежащие к миру, в котором эти законы будут применяться, качество нормативной базы было бы заметно лучше, а депутатам не пришлось бы в спешном порядке вносить поправки в только что принятые нормативные акты. И, конечно, самые лучшие законы писали бы адвокаты или судьи, те, кому потом приходится заниматься их интерпретацией. Как известно, даже знак препинания может полностью изменить смысл статьи.

   Адвокаты вспоминают, как в процессе судебной практики смысл статей 88 и 89 первой части Налогового кодекса (они посвящены налоговым проверкам) при неизменности их словесного содержания трактовался с точностью до наоборот. Другой пример: положение закона о регистрации юридических лиц, которое суды читали таким образом, что зарегистрировать предприятие или внести изменение в его устав может только первое лицо. Юристы рассказывают, как в московские инспекции выстраивались очереди из очень представительных мужчин и женщин и процветал бизнес торговли номерами в этих очередях. Впоследствии судебным решением толкование нормы было изменено.

   Основная причина возникновения подобных казусов, отравляющих жизнь миллионам законопослушных граждан, — отсутствие общественного «фильтра на идиотизм». Многие законопроекты, попадающие на обсуждение в Госдуму, ожидает кулуарная подготовка («нулевое чтение»), дежурное обсуждение в первом чтении и авральная работа во втором. Концепция законопроекта при его прохождении в Думе часто не выдерживается, так как вносимые депутатами поправки меняют его до неузнаваемости. В таком режиме принимается множество законов. Вот история одного из них — Федерального закона № 144-ФЗ, получившего неофициальное название «Каждому крабу по компьютеру». Рассказывает Вадим Зарипов, эксперт по налогам юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры»:

   «В мае 2005 года в Госдуму поступил проект Законодательного собрания Краснодарского края о том, что сборы за пользование объектами животного мира необходимо уплачивать не по месту нахождения предпринимателей, а по месту нахождения органа, выдавшего лицензию. Этот законопроект депутаты одобрили в первом чтении и отложили до лучших времен. Весной 2006 года, когда депутатам не удалось ввести особый режим налогообложения высокотехнологичных компаний, они решили для воплощения части идей использовать краснодарский законопроект и внесли свои предложения в виде поправок ко второму чтению. Тут как раз потребовалось повысить налоговые вычеты для граждан и снизить плату за добычу краба камчатского… В результате закон, которым изначально предлагалось лишь упорядочить уплату сбора за пользование объектами животного мира, теперь регламентирует и налогообложение доходов физлиц, и уплату сбора за добычу крабов, а вдобавок создает «благоприятные условия налогообложения для налогоплательщиков, осуществляющих деятельность в области информационных технологий» и предусматривает другие изменения, «направленные на повышение эффективности налоговой системы».

   Кто почем

   Расценки на услуги участников рынка нормотворчества

   Студент $0-500

   Аспирант $300 -1500

   Преподаватель (научный руководитель проекта) $1000-10000

   Юрист $1000-3000

   Сотрудник подведомственного НИИ $0-1000

   Эксперт, привлеченный Центром стратегических разработок $300-3000

   Консультант по проектам Всемирного банка, гражданин РФ $6000

   Консультант по проектам Всемирного банка иностранец -$10000-20000

   Журналист $500-2000

   Специалист по связям с общественностью $5000-15000

   Средняя зарплата в федеральных органах исполнительной власти $400

   Источник «Профиль»

   Лидеры среди исполнителей НИОКР по объемам полученного финансирования за период с 2001 до середины 2005 года

   Высшая школа экономики 155 млн. руб. (70 работ)

   ГНИИ развития налоговой системы 82 млн. руб. (4 работы)

   Центр экономических исследований и распространения экономической информации

   «Открытая экономика» 41 млн. руб. (2 работы)

   Всероссийский научно-технический информационный центр 40,9 млн. руб.

   Ведомства — заказчики самых дорогих НИОКР

   МНС России 35 млн. руб. за работу

   Роспром 26 млн. руб.

   Служба по организации и проведению конкурсов и аукционов Кировской области 25 млн. руб.

   Федеральное агентство лесного хозяйства 9,68 млн. руб.

   Министерство природных ресурсов 8,14 млн. руб.

   ФКЦБ 8 млн. руб.

   Источник: ФБК.

Больше интересного на канале: Дзен-Профиль
Скачайте мобильное приложение и читайте журнал "Профиль" бесплатно:
Самое читаемое

Зарегистрируйтесь, чтобы получить возможность скачивания номеров

Войти через VK Войти через Google Войти через OK