Наверх
20 ноября 2019
USD EUR
Погода
Без рубрики

Архивная публикация 2004 года: "«У нас уже есть победитель»"

Министерство объявляет тендер. Одна известная фирма подает заявку на участие. Через некоторое время в ее офисе раздается звонок из приемной заместителя министра.

— Заместитель министра считает вашу заявку самой лучшей, — сообщает приятный женский голос. Но на этом приятности заканчиваются.

— Не могли бы вы эту заявку… отозвать? — вежливо интересуются на другом конце провода.

— ?

— Понимаете, у нас уже есть победитель, и мы не хотели бы оказаться в неудобном положении.

— ?!

— Зато мы можем пообещать, что вы станете победителем в следующем конкурсе.Игры в госзакупки

Это не выдуманная история. И очевидно, в разных вариантах ее можно услышать от всех, кто профессионально занимается поставками товаров государственным учреждениям. «Наша» фирма с заявками в это министерство больше не обращалась. Зато другие компании ведут с ним дела. Потому что они поняли правила «игры в госзакупки». Основное ее правило очень простое: надо войти в партнерство с чиновниками и стать частью этой системы. Результат этого партнерства — создание мощной коррумпированной системы, в действии которой заинтересованы не только и не столько продажные чиновники, сколько сами коммерческие компании, не желающие никого пускать в список «очередных» победителей. Общий экономический результат: в игре участвуют те, кто может получить дополнительные прибыли от таких блатных поставок. В экономической теории есть даже специальное определение для подобных ситуаций — «обратный отбор». Те же, кто действительно может предложить лучшие условия для поставок товаров, этим заниматься не станут, оставив место блатным.

«Я вижу, как на глазах цементируется эта система, — делится своими впечатлениями профессор Высшей школы экономики Игорь Николаев. — Мои студенты из числа госслужащих особенно и не скрывают, что видят в карьерном росте будущий источник материального процветания». «Размеры должностных окладов чиновников-руководителей хорошо известны, — смеется Николаев. — Все прекрасно понимают, на какие источники нацелены эти студенты. Это так называемое извлечение ренты из использования служебного положения». По его мнению, радикальное омоложение чиновнического аппарата только усилило коррупцию в рядах госслужащих. «Конечно, традиции советского чиновничества — далеко не лучший пример беззаветного служения отечеству, но нынешние поколения разрушили остатки корпоративной совести», — считает профессор.

Игорь Николаев не только преподает в Высшей школе экономики. Он также возглавляет департамент стратегического анализа в аудиторско-консалтинговой компании ФБК. Тема «нечистоплотных» госзакупок настолько захватила его, что он и его команда потратили несколько месяцев на изучение вопроса. Результатом стал аналитический доклад компании под названием «Неправильные» госзакупки» — лучшее (если не единственное), по мнению опрошенных нами экспертов, исследование в этой области.

Бесконтрольный учет

В России до сих пор нет никакой системы аудита эффективности государственных расходов в России. «Счетная палата, — говорит Игорь Николаев, — может лишь вести постатейный учет расходования средств, выявляя таким образом нецелевые траты». Это означает, что сделать прямые качественные оценки эффективности госзакупок невозможно.

Но даже количественные данные, собранные Министерством экономического развития и торговли, позволяют оценить масштабы проблемы.

В 2003 году государство сделало более 800 тыс. закупок на общую сумму 450 млрд. рублей. И даже если следовать формальному определению, лишь 7,7% из них могут считаться конкурсными. В 10% это были конкурсы, но закрытые, на которые участники допускались после предварительного отбора. Примечательный факт: закон о конкурсах от 1999 года вообще не содержит определений, что такое открытый и что такое закрытый конкурс.

Свыше половины всех госзакупок было сделано способом запроса котировок. А еще треть — у единственного источника. В переводе на нормальный русский язык это означает, что в 4 из 5 случаев конкурс не проводился вообще (ни закрытый, ни открытый) и решение о закупках принималось самими госчиновниками. Это свидетельствует об огромном прогрессе в госзакупочном бизнесе. Поскольку по результатам 2002 года количество внеконкурсных закупок превысило 900 тыс. — в 20 раз больше, чем конкурсных. Впрочем, как признавали сами представители правительства, большинство этих конкурсов «выигрывали» государственные унитарные предприятия, которые контролировались федеральными ведомствами, проводившими госзакупки.

Аналитики ФБК все-таки попытались объять необъятное и оценить эффективность системы госзакупок, прибегнув к косвенным методам их оценки. Они проанализировали более 2 тыс. извещений о конкурсах, проводимых федеральными органами исполнительной власти. Рассматривались извещения, опубликованные с сентября 2003-го по февраль 2004 года в бюллетене «Конкурсные торги» Российской Федерации.

99% нечестных конкурсов

Косвенные методы оценки внесли существенные коррективы в ту картину мира, которую рисует официальная статистика. В каждом шестом извещении о конкурсе отсутствовал… предмет конкурса. Государство объявляет о закупке автомобилей, горюче-смазочных материалов, мебели, квартир без излишних подробностей и указания объемов закупок. В каждом третьем извещении исследователям из ФБК так и не удалось обнаружить, куда нужно поставлять необходимый товар. Факт проведения конкурса в Москве еще не означает, что участникам не придется организовывать спешную поставку товаров, скажем в Магадан. В половине заявок организаторы не указывали условий оплаты — зачем будить у поставщика нездоровый интерес к деньгам? Тем более что в 6% извещений государственные организации «честно» обещали расплатиться «по мере поступления средств». Что может означать — никогда, ведь средства из бюджета на соответствующее направление расходов могут вообще не поступить. Аналитики ФБК опасаются, что те заказчики, которые не указывали условий оплаты, — это плохо замаскированные учреждения из разряда «по мере поступления средств». Зато каждое десятое извещение предусматривает авансовые платежи. Таких в нормально функционирующей системе государственных закупок вообще не должно быть — государство таким образом ставит себя в зависимость от потенциального неисполнителя контракта. На нормальных условиях оплаты, по оценке ФБК, проводится только 9% всех госзакупок. Почему тогда в этом бизнесе участвуют столь смело остальные 91%? Все дело, по мнению авторов доклада, в наличии неформальных гарантий и связей поставщика и заказчика.

В интересах доверенного поставщика часто работает и принцип «срочной потребности». «Создать» такую потребность особого труда не составляет. «Для этого достаточно сделать так, чтобы не осталось требуемых 45 суток (минимального времени от объявления конкурса до даты его проведения)», — пишут авторы доклада. Не менее просто обосновать и отсутствие других поставщиков. Авторы доклада, скрупулезно исследуя все возможные уловки предпринимателей от государства, приходят к выводу, что доля честных, открытых конкурсов в общем количестве процедур госзакупок не превышает 1%.

Для сравнения: радикальные критики коммерческой практики Пентагона недавно обвинили военное ведомство США в том, что за последнее десятилетие около 40% всех контрактов было распределено нечестно. России есть еще над чем поработать.

Но авторы доклада ФБК к шуткам, даже мрачным, не склонны. «Цели, которые ставили при введении конкурсной системы госзакупок в 1997 году, — обеспечение эффективного расходования средств и пресечение злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением при организации закупок продукции для государственных нужд — не достигнуты. Госзакупки остаются механизмом извлечения чиновниками статусно-административной ренты» — таков один из выводов экспертов. Звучит как приговор.

Новый порядок

Конкурсная система госзакупок появилась в новой России только в 1997 году. До этого бюджетные средства в рыночной системе распределялись вообще без лишних конкурсных проволочек. Учитывая, что системы финансового контроля в стране тогда тоже не существовало, можно лишь гадать, насколько выгодным был такой государственный бизнес и какие состояния делали поставщики. Первыми навести порядок отважились младореформаторы. Указом президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года устанавливалось, что заказы на закупку товаров, работ и услуг размещаются на торгах (конкурсах). Была даже признана необходимость установления звания «Поставщик продукции для государственных нужд России», которое давало его обладателю право на соответствующую маркировку продукции и использование этого звания в рекламных целях. Правда, никаких официальных званий так и не появилось.

Сейчас порядок государственных закупок в России определяется законом 1999 года «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Однако сейчас в Государственной думе рассматривается новый законодательный акт — «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Новый закон снимает ограничения на привлечение иностранных поставщиков к госзакупкам, разрешает участвовать в торгах посредническим организациям и сокращает минимальный срок, устанавливаемый заказчиками для представления конкурсных заявок при проведении открытого конкурса, с 45 до 30 дней.

«Российские поставщики с выгодой для себя используют отсутствие реальной международной конкуренции, — отмечает руководитель Федерального центра проектного финансирования Александр Шамрин. — И это отражается на качестве оказываемых ими услуг». Особенно ярко это проявляется, по его мнению, при закупке сложного программного обеспечения, к примеру для биржевой торговли. Но, как признает сам Шамрин, все-таки главный приз достанется совсем другим иностранцам, поставляющим совсем другую продукцию. Так, белорусские поставщики получат возможность поставлять российским потребителям свою более конкурентную тушенку, а украинские сахарозаводчики поборются на рынке закупок сельхозпродукции.

Но Шамрин не считает, что иностранные поставщики смогут захватить российский рынок госзакупок. По его оценкам, как на простых, так и на сложных рынках иностранная доля не превысит 10% всего рынка госзакупок.

Аукционная революция

Первое чтение нового закона назначено на 12 ноября 2004 года. Но правительство уже вовсю готовится ко второму. Которое обещает стать революционным. Революцию затевает ФАС — Федеральная антимонопольная служба, созданная на месте бывшего Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. В отличие от своего предшественника ФАС проявила самый активный интерес к новому закону, предложив целый ряд поправок. Их решили не вносить в сам закон, а обсудить в качестве поправок. Поправки-то и меняют идеологию самого закона.

«Два главных коррупционных места нынешней системы закупок — это предварительный квалификационный отбор и выбор победителя», — отмечает автор новой идеологии Михаил Евраев, начальник управления по контролю и надзору в области недвижимости локальных монополий и ЖКХ — совершенно новой структуры созданной Федеральной антимонопольной службы. В ФАС бороться с двумя узкими местами решили одним махом — ставкой на аукционы, которые должны стать основной формой организации торговли с государством. «Мы хотим максимального развития аукционов», — не скрывает своей мечты Евраев. Его не смущает тот факт, что в нынешнем тексте законопроекта это слово отсутствует. Внедрение аукционов, по версии ФАС, начинается с того, что все закупаемые государством товары и услуги будут разделены на две категории — стандартные и нестандартные. Попадание в первую категорию с высокой долей вероятности ведет к аукциону с неограниченным числом участников. «Аукцион предполагает прозрачную и простую процедуру принятия решения, — полон оптимизма Михаил Евраев. — Аукционной комиссии останется лишь сравнивать цифры». Евраев предлагает проводить аукцион даже в том случае, если в реальности имеется лишь один поставщик. «Аукцион должен быть проведен, признан несостоявшимся и только после этого можно принимать решение о такой закупке», — говорит руководитель управления «по контролю и надзору».

Для небольшой группы стандартных товаров и всех нестандартных предлагается оставить конкурсы. Но и здесь революционеры из ФАС настроены минималистски.

«Мы хотим ограничить количество критериев отбора до двух», — беспощаден Михаил Евраев.

ФАС предлагает также сделать электронную публикацию о проведении торгов обязательной частью всей процедуры. «Чтобы уравнять права поставщиков», — отмечает он.

Интернет должен прийти на смену и нынешнему запросу котировок — самой темной стороне госзакупочного бизнеса. «Кто, как и где проводит эти опросы, не слишком легко разобраться. Электронные публикации меняют ситуацию радикально», — уверен Евраев. В перспективе электронные публикации должны превратиться полностью в электронные торги — по модели нынешних Интернет-аукционов (типа знаменитого на весь мир e-Вay или российского Молоток.Ру).

В такое электронное будущее верит и Александр Шамрин. В светлое будущее категорически отказывается верить только Игорь Николаев: «Наивно верить в то, что законодательные нормы сами по себе смогут изменить систему конкурсов. Причиной коррупции является возможность извлечения административной ренты самими чиновниками, остальное дело техники». В том числе электронной.

Статистика конкурсных торгов

По итогам 2003 года, проведено 832 584 процедуры закупок, в том числе:

— 63 904 открытых конкурса (7,7%);
— 83 681 закрытый конкурс (10,1%);
— 423 817 закупки способом запроса котировок (51%);
— 261 182 закупки у единственного источника (31,3%).

Стоимость заключенных на конкурсной основе контрактов составила 450,79 млрд. рублей.

Источник: МЭРТ.

Больше интересного на канале: Дзен-Профиль
Скачайте мобильное приложение и читайте журнал "Профиль" бесплатно:
Самое читаемое

Зарегистрируйтесь, чтобы получить возможность скачивания номеров

Войти через VK Войти через Google Войти через OK