Предыдущая программа, делавшая упор на импортозамещение, свою задачу вроде бы выполнила. Однако насыщение рынка отечественными продуктами не сделало их доступнее для населения. «Профиль» выяснил, почему так произошло и поможет ли новый документ изменить ситуацию.
В представленной программе сразу несколько новшеств, например, она вводит понятия физической и экономической доступности продовольствия для населения. Первая будет определяться количеством торговых площадей, в том числе в отдаленных населенных пунктах, вторая – ценовой политикой на продукты питания. Расширяется список товаров, по которым устанавливаются пороговые значения по импортозамещению, – сюда войдут овощи, плодово-ягодные культуры, а также семена. Но главная новация, по словам чиновников, – это система оценки самой продовольственной безопасности.
Если раньше она определялась удельным весом отечественных продуктов на внутреннем рынке, то теперь вводится так называемый индекс самообеспеченности – это соотношение производимых у нас продуктов с тем, что реально потребляется россиянами. Звучит немного размыто, но, как пояснил в своем выступлении директор департамента регулирования рынков АПК Минсельхоза РФ Максим Титов, использование нового показателя поможет не только насытить рынок, но и определить экспортный потенциал каждой товарной группы. А экспорт продовольствия – это новый перспективный тренд. В последнем майском указе президент Владимир Путин поставил цель за шесть лет – к 2024 году – увеличить поставки продовольствия на внешний рынок вдвое, до $45 млрд в год. Новая программа продовольственной безопасности предполагает, что в случае превышения той или иной продовольственной группой индекса самообеспеченности она становится объектом экспорта.
Тень кризиса
Предыдущая программа продовольственной безопасности была утверждена почти 10 лет назад, в 2010‑м. Тогда речь, по сути, шла об импортозамещении по восьми товарным группам, для которых государство устанавливало так называемые пороговые значения, то есть минимальный процент присутствия нашей продукции на рынке. Самые большие показатели закладывались для зерна и картофеля – не менее 95%; следом шли молоко и молочные продукты – не менее 90%, для групп мясо/мясопродукты и соли – не менее 85%, наконец, еще для трех групп – сахара, растительного масла и рыбной продукции – не менее 80%.
К идее принятия подобного документа российские власти подтолкнул мировой продовольственный кризис 2007–2008 годов. Цены на продовольствие тогда резко пошли вверх, международные организации даже ввели специальный термин агфляция – продовольственная (аграрная) инфляция. Причиной удорожания еды называли резкий рост потребления в Китае и Индии, совпавший с засухой в зернопроизводящих странах и ростом цен на нефть, который увеличил логистические издержки. Некоторые международные чиновники и лидеры стран третьего мира обвиняли также производителей биотоплива: мол, те переводят драгоценную пшеницу и кукурузу на горючее и подвигают фермеров засевать поля рапсом, вместо того чтобы наращивать производство продовольственных культур.
В России стремительное удорожание продуктов стало одной из причин двузначной инфляции. Власти лишь разводили руками и сетовали на мировые тенденции. Эксперты и даже чиновники признавали – наш продовольственный рынок слишком зависит от поставок извне. Конечно, ситуация по разным товарным группам заметно варьировалась, по картофелю, например, отечественные аграрии практически полностью закрывали потребности внутреннего рынка. А вот по ряду позиций в «молочке» и мясных продуктах был серьезный провал. Так, на момент принятия первой программы продбезопасности в сегменте животного масла и сыров доля российских производителей составляла соответственно 70% и 53,4%. Еще более печальная картина наблюдалась в «мясном отделе»: доля нашей говядины, включая субпродукты, опустилась ниже 39%, по свинине позиции были сильнее – 62,2%.
На момент принятия Доктрины продовольственной безопасности доля российской говядины на внутреннем рынке не превышала 39%
Анатолий Жданов Коммерсантъ/Vostock PhotoРаботаем на продмаг
Надо заметить, что усилия российских властей по поддержке аграриев, особенно после начала санкционного противостояния с Западом, принесли результат. Как отметила директор Центра по продовольственной политике РАНХиГС Наталья Шагайда, критерии продовольственной безопасности, заложенные в Доктрине продбезопасности, были обеспечены к 2017 году. Рекомендованные Минздравом нормы потребления по основным продуктам, исключая фрукты овощи (их добавили в список позже) и молоко, были выполнены.
С точки зрения интересов аграрной отрасли первая программа свою задачу выполнила. Темпы роста в сельском хозяйстве заметно опережают средние показатели по экономике. Это, безусловно, плюс, но, как ни печально, успехи в импортозамещении не сделали продукты доступнее для потребителя. Скорее, наоборот, это легко отследить, посмотрев, как менялись расходы на питание в общем бюджете российских семей.
«Это признанный международный показатель, – пояснил «Профилю» профессор РАНХиГС Василий Узун. – Когда доля (расходов на питание) низкая – хорошо, значит, у людей есть деньги не только на еду, но и на другие нужды, если же основная доля доходов уходит на продовольствие, это большая проблема».
Своего минимального значения (в истории постсоветской России) удельные расходы россиян на продукты питания достигли 2014‑м – 27,7%. Затем стали расти, в 2016‑м подскочили до 32,3%, затем опустились примерно на один процентный пункт, до 31,2%. Это «средняя температура по госпиталю», а малообеспеченные семьи, например, тратили на еду около 50% доходов.
Конечно, бывало и хуже, скажем, в 1999‑м удельный вес расходов на продовольствие составлял в среднем 54%. Но если посмотреть, как мы выглядим на фоне других, картинка получится не ахти. Для сравнения: в государствах ОЭСР доля аналогичных расходов колеблется в диапазоне примерно от 7% до 15%. В странах бывшего Восточного блока – Чехия, Польша, Болгария, Венгрия и т. д. – это примерно от 16% до 20%. Даже в не самых успешных в экономическом плане государствах Европы – Греции и Португалии – люди тратят на продовольствие около 20% своих доходов. К тому же, как отмечает Наталья Шагайда, важен не только текущий показатель, а тенденция. Она у нас, к сожалению, не самая благоприятная.
Директор Института стратегического анализа компании ФБК Игорь Николаев объяснил такую динамику снижением реальных располагаемых доходов населения – они падают шестой год подряд, а расходы на питание люди сокращают в последнюю очередь. Добиваться импортозамещения любой ценой эксперт считает неверной задачей, ведь сама по себе замена импортных продуктов отечественными не решает вопросов доступности продовольствия. «Если у людей будет достаточный доход, они могут покупать и импортное, ничего страшного не будет», – заявил он.
Производители зерна еще в нулевые смогли закрыть потребности внутреннего рынка и наладить поставки на мировой рынок
Виктор Коротаев/Коммерсантъ/Vostock PhotoПродовольственное чучхе
Новая программа продбезопасности ставит главной целью самообеспеченность. То есть, несмотря на заявленные новации, упор на импортозамещение сохраняется. А это значит, что и преобладание интересов производителей над интересами потребителей, скорее всего, сохранится. «Должен быть документ для потребителя, а в нынешнем виде я бы оценивала его как документ для производителя», – сетует Наталья Шагайда.
Расстановку приоритетов в новой доктрине чиновники объясняют внешними факторами: усиление санкций, присоединение нашей страны к ВТО и вступление в Евразийский экономический союз (ЕАЭС). Все это требует корректировки действующей политики в области обеспечения продовольствием, она должна учитывать как возможные риски, так и интересы партнеров. Действительно, как отметил Василий Узун, участие в евразийском партнерстве предполагает свободное движение товаров, а курс Москвы на самообеспечение сильно расстраивает, например, белорусов, которые являются крупными поставщиками сельхозпродукции на российский рынок.
Что же касается увязки программы продовольственной безопасности с усилением западных санкций, то собеседники «Профиля» считают ее натянутой, а возможность прекращения поставок продовольствия в РФ по политическим причинам – крайне маловероятной. Василий Узун замечает, что уже введенные против России санкции продуктов питания никак не касались, а Игорь Николаев из ФБК подчеркивает, что и находящиеся на рассмотрении санкционные пакеты не содержат каких-либо ограничений на поставку продтоваров в нашу страну. К слову, и современная международная практика говорит о том, что поставки еды как инструмент политического давления не используются. «Хороший пример – Куба, которая столько лет была под американскими санкциями, при этом американцы никогда не ограничивали поставку именно продовольствия», – заметил Николаев. Еще можно вспомнить программу «Нефть в обмен на продовольствие», которая была введена в отношении Ирака администрацией Билла Клинтона в 1995 году. Она позволяла Багдаду, находящемуся под жесткими американскими санкциями, экспортировать нефть в обмен на еду, медикаменты и другие товары, необходимые гражданам.
Увязка импортозамещения с планами российских властей по развитию продовольственного экспорта тоже вызывает вопросы. Ведь на сегодня крупнейшие поставщики продуктов на мировой рынок, как правило, являются и крупнейшими импортерами. Согласно опубликованным данным Института конъюнктуры аграрного рынка (ИКАР), продовольственный экспорт Соединенных Штатов составляет $143 млрд, а импорт – $153 млрд. У Евросоюза эти показатели равняются $137 млрд и $138 млрд соответственно.
«Чтобы обеспечить экономический доступ населения к мясу, например, в гамбургере, американцы перегоняют из Мексики огромные стада бычков с относительно дешевым мясом, а свое, дорогое – отруба мраморного мяса – они вывозят», – говорит Наталья Шагайда. Также Америка закупает в Европе большое количество сыров, при этом сама является крупным экспортером сыра, поставляя этот продукт в развивающиеся страны. Собственно, так и работает принцип международного разделения труда: импортировать то, что на внешнем рынке стоит дешевле, чем у нас, и продать на экспорт то, что у них стоит дороже.
При этом экономические перспективы продовольственного экспорта для РФ экспертами под вопрос не ставятся. Представитель ФБК напомнил, что продажа зерна на мировой рынок уже стала второй статьей несырьевого экспорта после вооружений. Тем более что наша аграрная отрасль имеет значительный резерв по наращиванию производства за счет увеличения производительности труда. «Не так давно мы проводили исследование, которое показало, что сельское хозяйство – это самая отстающая наша отрасль с точки зрения производительности труда, – рассказал Николаев. – Даже самый лояльный расчет по паритету покупательной способности дает отставание от европейских стран в 1,9 раза, а если считать номинально, то отставание получается примерно в пять раз».
