В ноябре 2019 года актуальность проведения реформы была подтверждена министрами иностранных дел G‑20 на встрече в Японии. Однако перспективы реформирования ВТО выглядят не столь радужными в первую очередь потому, что основания для недовольства организацией у стран-участниц весьма сильно отличаются.
Так, американская сторона полагает, что правила ВТО создают условия, при которых обычная конкуренция внезапно становится угрозой национальной безопасности, в особенности с учетом курса на жесткий протекционизм, взятый президентом США Дональдом Трампом. В свою очередь, развивающиеся страны считают, что богатые развитые страны недостаточно открывают им свои рынки, что дискредитирует саму идею свободной торговли.
Почему Россия не получила существенных выгод от присоединения к ВТО
Евросоюз и Китай недовольны пробуксовкой судебного и апелляционного органов ВТО, поэтому предлагают увеличить количество судей и сократить сроки рассмотрения жалоб. Россия предлагает сделать процесс установки пошлин на сельскохозяйственную продукцию более транспарентным. В целом можно констатировать, что подобная асинхрония желаний участников организации превращает потенциальную реформу ВТО в иллюстрацию к классической басне Крылова про лебедя, рака и щуку.
Причины сбоев в работе организации объяснимы рядом объективных факторов. Во‑первых, исторический контекст создания ВТО и разработки правил ее функционирования являлся своеобразным подведением экономических и политических итогов XX века, которые имеют мало общего с текущими тенденциями.
Окончание холодной войны, переоценка возможностей глобализации, акцент на помощь развивающимся странам и вовлечение их в мировую экономическую орбиту стали главными императивами создания ВТО в 1995 году. Однако первые двадцать лет третьего тысячелетия наглядно продемонстрировали, насколько сильно можно ошибиться в расчетах и политических прогнозах.
После череды финансовых кризисов темпы глобализации резко упали. На смену интеграционным тенденциям пришел протекционизм, холодная война эволюционировала в войну санкционную. Китай превратился в гиганта мировой экономики, а разрыв между развитыми и развивающимися странами продолжает увеличиваться, несмотря на все усилия Всемирной торговой организации, Международного банка реконструкции и развития, Международного валютного фонда и Конференции ООН по торговле и развитию.
Во‑вторых, экономические прогнозы гиперглобалистов не оправдались – свобода капитала и международной торговли способствовала вовсе не глобальному экономическому подъему, а глобальному экономическому кризису. В результате ВТО как институт оказалась заложником неправильных стратегий и завышенных ожиданий.
Изначальные цели создания Всемирной торговой организации – установление правил добросовестной международной конкуренции и стимулирование международной торговли – совершенно не вписываются в современный политический контекст, в котором экономические резоны все чаще уступают место политическим соображениям.
Например, совершенно очевидно, что санкционное воздействие в условиях глобальной взаимозависимости является крайне неэффективным, однако именно санкции как экономическая альтернатива военно-силовым действиям привели к тому, что этот инструментарий стал использоваться по поводу и без повода вопреки экономическим резонам и здравому смыслу.
В‑третьих, оптимизм первой половины 1990‑х годов, связанный с надеждами на формирование многополюсного мира, не оправдался. Сверхдержавные амбиции США непосредственно влияют на американскую стратегию поведения в мировой экономике, в частности, в структурах ВТО, позволяя любые произвольные действия, в том числе немотивированное введение пошлин, объясняя их 21-й статьей Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), которая позволяет закрывать внутренние рынки из-за якобы «угрозы национальной безопасности».
При этом данная статья может трактоваться максимально произвольно, что создает широкое поле для злоупотреблений. В результате американские протекционистские стратегии подрывают даже те экономические альянсы и связи, которые ранее казались нерушимыми, в том числе между США и Канадой, а также США и Европейским союзом.
В‑четвертых, участившиеся в последнее время дискуссии о том, что первично для современных государств – международные обязательства или же внутреннее законодательство, весьма актуальны и для процессов, происходящих в рамках ВТО. Важно отметить, что любой международный институт вторичен по отношению к государствам, которые определяют ключевые правила игры, в том числе и в мировой экономике.
Более того, международные экономические объединения зачастую обладают сугубо функциональной природой, а поэтому государства всегда ставят свои интересы выше ценностей международных организаций. Например, с 2017 года в плане действий представителя США на международных торговых переговорах появилась оговорка о том, что Америка может не соблюдать правила ВТО в случае недобросовестной торговой практики других стран. При этом трактовка «недобросовестности», очевидно, является весьма широкой.
В 2018 году США сослались на внутренние законы полувековой давности для оправдания повышения пошлин на сталь и алюминий. Отказ от многосторонних форматов и поиск выгоды «здесь и сейчас», в принципе, не самый страшный из возможных подходов к экономическому взаимодействию. Однако при таком подходе ни один международный экономический институт не может быть по-настоящему эффективным.
В‑пятых, слабая сторона любой организации, претендующей на универсальность, – усредненный подход. Сорокасемилетний процесс создания и согласования ВТО – наглядный пример перманентного поиска компромиссов и соломоновых решений. Поэтому либо государства считают плюсы от существования организации превышающими минусы и действуют по мушкетерскому принципу «один за всех, и все за одного», либо же структура дает сбои, что и происходит сегодня со Всемирной торговой организацией.
Таким образом, реформирование ВТО нельзя рассматривать в отрыве от тех сложных экономических и политических процессов, которые происходят в последние годы. Если говорить о действительно серьезных изменениях и реальном повышении эффективности, а не просто о «косметическом ремонте», можно констатировать, что реформа ВТО неизбежно повлечет реформу МВФ, МБРР и иных «несущих конструкций» мировой экономики. В итоге переформатирование ВТО вполне может проходить по сценарию реформы Организации Объединенных Наций – об этом ежегодно много говорят, но радикальных изменений пока не предвидится.
Существует несколько причин, почему государства с высокой долей вероятности все-таки будут искать пути для сохранения ВТО и повышения ее эффективности. Прежде всего надо помнить, что важнейшим структурным элементом ВТО является механизм разрешения торговых споров, который при этом лишен политизированности настолько, насколько это возможно в современном мире. Для нас это актуально, учитывая, что с 2014 года решения самых разных органов международного правосудия выносятся не в пользу Российской Федерации, причем вердикты зачастую никак не связаны с существом дела.
Другое дело ВТО. В последние годы Россия выиграла в арбитражном механизме организации спор о транзите грузов с Украины, а также спор о блокировании Россией экспорта железнодорожного оборудования. Кроме того, в течение пяти лет рассматривался спор между Россией и Украиной, связанный с трехкратным повышением пошлин на ввоз аммиачной селитры из России. В результате в сентябре 2019 года апелляционный орган ВТО окончательно подтвердил победу России и заявил, что Украина нарушила антидемпинговые правила организации.
Это свидетельствует, что реальной альтернативы ВТО как универсальной международной организации, регулирующей правила мировой торговли, в настоящее время нет. Сотни действующих региональных соглашений не могут составить серьезной конкуренции универсальному институту. Несмотря на растущие протекционистские тенденции, возвращение к сугубо региональному формату экономического взаимодействия воспринимается большинством государств как существенный регресс.
Несмотря на присутствие во Всемирной торговой организации таких экономических гигантов, как Китай и США, принятие решений происходит на основании консенсуса, поэтому для небольших государств ВТО представляется достаточно демократичной структурой, создающей хотя бы иллюзию равных возможностей.
Автор - доцент РАНХиГС
