КоАП вполне можно назвать одним из самых применяемых и известных народу кодексов. Штрафы за нарушение правил движения, дебоши на улице и в самолетах, нарушение правил на митингах и выборах, а теперь еще и за распространение фейковых новостей и оскорбление властей, наказания за все эти и многие другие действия описаны именно в КоАП. В нем содержатся санкции и для компаний, индивидуальных предпринимателей: за обман покупателей, нарушение санитарных норм, порядка ценообразования и госзакупок, недобросовестную конкуренцию, манипулирование ценами и т. д. Они касаются как микробизнеса, так и крупных корпораций.
Вскоре для них многое может измениться. Премьер-министр Дмитрий Медведев распорядился к 1 июня 2019 года разработать концепцию нового КоАП. Поручение дано министерствам юстиции и экономического развития. А немногим ранее – в январе – Дмитрий Медведев предложил избавить бизнес от избыточной нагрузки со стороны контрольно-надзорных органов с помощью механизма «регуляторной гильотины». За этим термином скрывается идея сокращения устаревших и избыточных требований. К 1 февраля 2020 года должна быть проведена ревизия правил, и все требования, которые не будут одобрены или изменены в соответствии с современными реалиями, автоматически прекратят действовать.
К июню в правительстве обещают обнародовать новую версию проекта о контрольно-надзорной деятельности, который должен установить единые и понятные правила проверок бизнеса. Предполагается, что в нем будет отражен риск-ориентированный подход и задача ревизоров будет не любыми способами найти нарушения и покарать, а не допустить их появления.
КоАП 2.0: без конкретики
Каким окажется содержание концепции, еще неизвестно. Текст поручения ставит исполнителям задачу актуализировать и систематизировать правовое регулирование в области административной ответственности. «Профилю» в Минюсте сообщили, что «в настоящее время вопрос об исполнении поручения (премьера. – «Профиль») прорабатывается, в связи с чем предоставить информацию о содержании проекта концепции кодекса не представляется возможным».
В Минэкономразвития тоже не смогли внести конкретику.
Глава комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников рассказал, что правительство до поручения о разработке концепции не консультировалось по этой теме с его комитетом (отвечает за внесение изменений в КоАП). Он опасается, что двух месяцев на написание концепции недостаточно, так как требуется согласование множества вопросов с заинтересованными ведомствами.
Прежние идеи
Впрочем, мало, если создавать с нуля. Но у чиновников есть возможность воспользоваться наработками Госдумы шестого созыва. Тогда рабочая группа при комитете по госстроительству вместе с учеными и представителями разных ведомств подготовила проект нового КоАП. В конце 2015 года проект, в котором насчитывалось более 1,5 тыс. страниц, был внесен в Госдуму.
Его необходимость авторы объясняли значительными изменениями в организации жизни общества и деятельности государства, а также стремлением создать непротиворечивое административное законодательство – в КоАП с 2002 года внесено несколько тысяч корректив сотнями законов.
Авторы предлагали по аналогии с Уголовным кодексом РФ разделить правонарушения по категориям: грубые, значительные и менее значительные, а также ввести формулы для расчета штрафов с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств. При этом они готовы были снизить «в исключительных случаях» с 16 до 14 лет возраст, с которого нарушителя можно наказать, а заодно продлить до полугода общий срок давности привлечения к ответственности вместо нынешних двух-трех месяцев. При этом для бизнеса сроки давности увеличивались более существенно, например, за нарушение налоговых правил с двух лет до трех, антимонопольных – до четырех. Предлагалась и новая обеспечительная мера на время разбирательства – арест имущества.
Много споров вызвала идея нового наказания – «ликвидации юридического лица», то есть закрытие компании. Изначально ее предлагали применять к работающим без обязательной лицензии, но позже решено было остановиться, в частности, на незаконной организации азартных игр, поддержке терроризма, отмывании преступных доходов, а также торговле детьми и изготовлении порнографии.
Объединение предпринимателей «Деловая Россия» критиковало проект за репрессивность и необоснованное повышение размеров штрафов в некоторых случаях для бизнеса в 10–100 раз. Это же замечание высказывал и бизнес-омбудсмен Борис Титов, который настаивал на том, что подобный кодекс стоит принимать лишь после завершения реформы контрольно-надзорной деятельности.
Документ так и не стал законом, летом 2018 года Госдума отклонила его. А комитет по госстроительству и законодательству в своем заключении даже указал, что проект «создает неблагоприятные условия для развития малого и среднего бизнеса» в стране. Павел Крашенинников напоминает, что на тот момент депутаты проводили консультации с правительством и администрацией президента и пришли к мнению, что в том виде документ принимать не стоит.
Новые перспективы
В Минюсте считают необходимым проводить одновременно разработку проекта о госконтроле и новой редакции КоАП, а также реализации механизма «регуляторной гильотины». «При этом сроки принятия вышеуказанных нормативных правовых актов и реализации механизма необходимо максимально синхронизировать между собой», – рассказали в министерстве.
Эксперты соглашаются, что работа над этими документами должна быть взаимосвязана. «Мы очень удовлетворены, что такое поручение появилось. Оно полностью в русле стремлений власти упорядочить процедуры применения мер административной ответственности, осовременить составы правонарушений», – сказала «Профилю» директор Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики Российского союза промышленников и предпринимателей Ирина Котелевская. По ее словам, идея разработки нового КоАП всегда поддерживалась и разделялась бизнесом, и «даже огорчительно было, что работа, которая велась в 2016 году, была приостановлена». Но хорошо, что теперь она будет делаться одновременно с реформой контрольно-надзорной деятельности – избыточные обязательные требования как раз и порождают статьи КоАП, отмечает она.
Осторожнее оценивает своевременность идеи заняться созданием нового КоАП исполнительный директор некоммерческого партнерства «Содействие развитию корпоративного законодательства», советник Федеральной палаты адвокатов Елена Авакян. По ее словам, если речь идет о выработке концептуальных подходов, то начало пути может быть своевременным. Любой кодификационный процесс – это не месяц и не два, если он будет длиться года два примерно, тогда это нормально. «Если мы вдруг решили менять кодекс, как у нас это бывает, в режиме тотального аврала, то ни к чему хорошему, кроме ошибок, недочетов и прочего, это не приведет», – предостерегает она.
Замена одного кодекса другим обоснованна, если происходит тотальное изменение отношений, объясняет Елена Авякян. И реформа контрольно-надзорной деятельности предполагала такое изменение: переход на риск-ориентированный подход, предварительный мониторинг, оценку воздействия и рисков, исходя из так называемых рисковых баллов, отмечает она. С другой стороны, регуляторная гильотина – часть перехода к модели «государство как платформа», согласно которой главной задачей становится не наказание за нарушение, а недопущение самой возможности его совершения за счет мониторинга, например, в налоговой, цифровой сферах. Следовательно, как таковая ответственность должна измениться. По мнению Елены Авакян, сначала нужно это запустить и посмотреть на результаты и лишь после этого менять КоАП.
Ограничить права ревизоров
По словам Ирины Котелевской, бизнес предлагает отказаться от практики, когда наказания за разные нарушения предусматриваются не только в КоАП, но и в отраслевых законах, муниципальных актах, например, в Налоговом кодексе РФ. Кроме того, по мнению бизнеса, проводящие проверки не должны иметь право самостоятельно налагать административное наказание, санкции должно назначать другое лицо, чтобы оценка ситуации была более объективной. «Пусть это касается только вопросов, урегулированных 294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», – говорит она.
Будут ли отражены эти пожелания бизнеса, пока неизвестно, работа над концепцией ведется без лишней огласки.
