С 1 января 2019 года в России началась так называемая пенсионная реформа. Суть ее сводится к постепенному увеличению возраста назначения страховой пенсии по старости на пять лет: до 60 лет женщинам и до 65 лет мужчинам. В этом году на пенсию выходят мужчины 1959‑го и женщины 1964 года рождения. Последствия этих изменений и для их семей, и для рынка труда, и для пенсионной системы не будут большими, ведь численность этой когорты составляет немногим более 2 млн человек, причем значительная часть из них успела получить пенсию досрочно, а для других получение пенсии откладывается всего на шесть месяцев.
Много уже было сказано о том, почему реформа вызвала столь резкое неприятие у населения. Можно предположить, что решающими стали следующие три фактора. Во‑первых, на протяжении десятилетий непрерывных изменений пенсионного законодательства и величины пенсий пенсионный возраст оставался единственным известным и стабильным параметром пенсионной системы. Более того, в течение последних лет 15 руководство страны многократно говорило, что веских причин менять пенсионный возраст нет. Внезапный отказ от этой позиции был расценен людьми как нарушение общественного договора.
Во‑вторых, эта стабильность пенсионного возраста делала его важным элементом семейных экономических стратегий. Работающие пенсионеры зачастую выступают донорами в межсемейных финансовых обменах, помогая своим детям и внукам. Более высокий пенсионный возраст означает откладывание получения гарантированного дохода, который поддерживает не только самих пенсионеров, но и более молодых членов их семей. В ряде случаев по-новому придется решать, кто в семье берет на себя заботу о маленьких детях и требующих ухода тяжело больных родственниках.
В‑третьих, в России был взят очень быстрый темп повышения пенсионного возраста: за исключением первого года, его будут повышать на год для каждой возрастной когорты. Например, если мужчины 1959 г. р. выходят на пенсию в 60,5 года, 1960 г. р. – в 61,5, то мужчины 1961 г. р. – уже в 63 года, 1962 г. р. – в 64 года и 1963-го и последующих годов рождения – в 65 лет. Таким образом, мужчина 1962 г. р., который по старым правилам мог выйти на пенсию в 2022‑м, по новым сможет это сделать лишь в 2026 году. Абсолютное большинство стран, и развитых, и не очень, которые проводили аналогичные реформы, делали это со скоростью 3–6 месяцев в год, то есть в два-четыре раза медленнее. Это, безусловно, снижает фискальные выгоды от повышения возраста в кратко- и среднесрочной перспективе, но зато позволяет людям и экономике мягко адаптироваться к новым границам назначения пенсии.
Резкость принятого решения была во многом смягчена президентскими поправками. Они сохранили действовавшие до 2019‑го пороги (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин) для получения налоговых льгот, ряда местных социальных льгот и накопительных пенсий. А также ввели новую категорию – «граждане предпенсионного возраста». Она подразумевает, что за пять лет до того, как начать получать положенную им по возрасту пенсию, граждане получают доступ к целому ряду мер социальной поддержки и гарантий занятости. Соответственно, в 2019‑м предпенсионный возраст охватывает женщин 50,5–55,5 года (1964–1968 г. р.) и мужчин 55,5–60,5 года (1959–1963 г. р.).
Повышенное внимание властей к обеспечению социальных гарантий лицам предпенсионного возраста вкупе с сохраняющимся недовольством населения создали благоприятные условия для возникновения различных мифов и спекуляций вокруг этой темы. Ситуация усугубляется тем, что в открытом доступе нет информации о том, сколько среди граждан предпенсионного возраста пенсионеров (граждан, имеющих право на досрочную пенсию), работающих, безработных и т. п.
Одним из примеров такого искусственного раздувания проблемы на фоне отсутствия открытых официальных данных может послужить, например, недавняя публикация, в которой со ссылкой на ПФР утверждалось, что уровень безработицы среди лиц предпенсионного возраста экстремально высок и только 40% из них работают. Почему эта цифра сразу не вызывает доверия? Если мы посмотрим на данные обследований рабочей силы Росстата или любые другие, в том числе независимые социологические обследования, то увидим, что на протяжении последних двух десятилетий занятость в старших возрастах, включая предпенсионные, устойчиво росла. Эту тенденцию нарушали периоды экономических кризисов, на нее повлияла отмена индексации пенсий работающим пенсионерам с 2016 года. Но тем не менее сейчас люди дольше остаются на рынке труда, чем 20–25 лет назад, что отчасти связано с выросшим уровнем образования и улучшившимся здоровьем. Никаких кардинальных изменений в показателях занятости и безработицы с начала 2019‑го статистика не фиксирует.
Поэтому, скорее всего, цифры, которые оказались в распоряжении журналистов, относятся только к занятым по найму (безусловно, официальному, на основе контракта) лицам предпенсионного возраста, еще не успевшим оформить пенсию. Иными словами, работающие пенсионеры в эту статистику не попали. С учетом работающих пенсионеров официально трудоустроенными по найму окажутся уже порядка 2/3 мужчин и 3/4 женщин предпенсионного возраста. Но и это сравнение не вполне корректно, поскольку люди, получающие пенсию, уже имеют полное право не работать и могут добровольно покинуть рынок труда.
При этом, конечно, проблема трудоустройства людей старших возрастов существует. Доля не занятых официально «предпенсионеров», еще не оформивших пенсию, составляет порядка 11–13%. Эта цифра включает в себя самозанятых, численность которых постепенно растет, и неформально занятых наемных работников, и, безусловно, это все равно много. Но проблему такого масштаба можно решить благодаря программам профессиональной подготовки и переподготовки, помощи в трудоустройстве и мерам социальной поддержки.
Поэтому намного важнее периодически возникающих страшилок о том, к чему привело едва начавшееся увеличение пенсионного возраста, то, что происходит или, скорее, не происходит в отношении пенсионной реформы в целом. Возраст начали повышать для того, чтобы в условиях быстрого старения населения, не раздувая расходы на выплату пенсий, иметь возможность поддерживать их размер не только в реальном выражении, но и относительно утрачиваемой заработной платы.
Однако с самого начала было понятно, что эта мера даст лишь временный эффект, который из-за сохранения разнообразных льгот будет для бюджета невелик. Применяемое в отрыве от других способов настройки пенсионной системы повышение пенсионного возраста становится своего рода обезболивающим: оно временно облегчает состояние пенсионной системы, но не лечит болезнь, которая впоследствии может даже обостриться. Реальных действий по лечению болезни российской пенсионной системы пока не видно.
Повышение пенсионного возраста необходимо дополнять другими шагами. Например, реформировать пенсионное обеспечение сотрудников силовых структур, комплексно решать проблему досрочных пенсий по старости, определяться с пенсионным обеспечением самозанятых, с судьбой обязательных пенсионных накоплений и, соответственно, с пенсиями будущих поколений пенсионеров. Но ни одного такого шага сделано не было. Напротив, летом из числа госпрограмм исключили «Развитие пенсионной системы». Продлили до 2022‑го «заморозку» отчислений на формирование пенсионных накоплений. Весь год обсуждали замену обязательных пенсионных накоплений на индивидуальный пенсионный капитал (ИПК), основанный на системе автоподписки. Однако ни экспертная, ни широкая общественность законопроект об ИПК так и не увидела. А в сентябре концепцию ИПК, анонсированную еще в 2016‑м, решили заменить на «гарантированный пенсионный продукт». Правда, детали этого проекта пока никому не известны.
Можно много спорить о том, насколько своевременным было введение обязательных пенсионных накоплений в 2002‑м, учитывая уровень доходов населения и степень развития финансовых рынков. Как и о том, какие факторы стали причиной низких показателей доходности многих негосударственных пенсионных фондов. Но не стоит забывать, что к моменту начала «заморозки» в 2014 году обязательные пенсионные накопления уже стали элементом российской пенсионной системы. На тот момент свыше 22 млн человек уже перевели свои накопления в НПФ (и с тех пор эта цифра выросла еще на 15 млн). И многолетняя «заморозка» – прекращение отчислений части пенсионного страхового тарифа на индивидуальные накопительные счета – стала важным фактором, подорвавшим доверие населения и финансовых институтов к действиям государства в этой сфере задолго до объявления о повышении пенсионного возраста.
Появление концепции «гарантированного пенсионного продукта», основанного на исключительно добровольном участии граждан в формировании накоплений на старость, призвано, видимо, поставить точку в эксперименте с обязательными пенсионными накоплениями. У этого решения есть свои резоны. На первый взгляд, переход к полностью добровольным пенсионным накоплениям позволит сохранить поток страховых отчислений в пользу нынешних пенсионеров и тем самым сэкономить бюджетные средства. Это решение также выглядит резонным, учитывая низкий уровень дохода большинства россиян. В отличие от повышения пенсионного возраста, у этого проекта будет солидная социальная поддержка. Согласно исследованиям НИУ ВШЭ 2018 года, переход от обязательных к исключительно добровольным пенсионным накоплениям поддерживали порядка 40% лиц трудоспособного возраста. Еще 13% считали, что накопления должны оставаться обязательными для представителей среднего класса, но стать добровольными для всех остальных.
Вместе с тем при нынешних параметрах величины доходов населения и их дифференциации очевидно, что охват добровольными пенсионными накоплениями будет низким. По нашим оценкам, он вряд ли сильно превысит существующее число добровольных участников НПФ. У работающего населения есть другие, более насущные цели. Сами люди признают, что копить на старость добровольно им трудно: «всё потрачу, не накоплю, буду в итоге бедствовать» (цитата из фокус-группы 2017 г.).
Налоговые льготы, обещанные правительством населению, при существующей плоской и низкой ставке НДФЛ значимым стимулом копить не являются. Им, скорее, могло бы стать софинансирование накопительных пенсий – со стороны государства, и, возможно, работодателей. Но этот вариант пока не проговаривается.
В результате российская пенсионная система по-прежнему остается колоссом, стоящим на одной ноге, подтачиваемой сокращением базы для уплаты страховых пенсионных взносов. Между тем у молодежи все более популярными становятся различные формы самозанятости и фрилансерства, что, как правило, означает ее выпадение из формирования пенсионных прав в рамках государственной пенсионной системы. Что государство как регулятор может предложить этим людям? Добровольные накопительные пенсии? Социальную пенсию на пять лет позже страховой пенсии по старости? Пока ни одно из стратегических решений, касающихся формирования пенсионных прав будущих поколений пенсионеров в условиях большего разнообразия их трудовых биографий, всерьез не обсуждается.
И тем не менее, возвращаясь к вопросу о непопулярном решении повысить пенсионный возраст, хотелось бы обратить внимание на то, что этот шаг стал катализатором положительных изменений за рамками пенсионной системы, многие из которых недооцениваются. До тех пор, пока пенсионный возраст оставался стабильным, общество мало беспокоила проблема эйджизма – возрастной дискриминации на рынке труда. Вообще, вопросы занятости граждан старшего поколения оставались на задворках общественного сознания и интересовали, пожалуй, лишь ученых и представителей некоторых социально ориентированных НКО.
В последний год вопросы трудоустройства и профессионального образования лиц предпенсионного и пенсионного возраста вышли на первый план. Пока на них смотрят в основном сквозь призму страхов резкого роста безработицы среди предпенсионеров. Однако усилия, прикладываемые как государственными органами в рамках федеральной программы «Старшее поколение» и региональных программ активного долголетия, так и некоммерческими организациями, работающими с пожилыми людьми, постепенно меняют ситуацию. Очень медленно, но начинает расширяться охват лиц старшего возраста образовательными программами. Происходит отладка системы непрерывного образования – направление, которое можно было игнорировать в более благоприятных демографических условиях и в отсутствие повышения пенсионного возраста. Постепенно растет предпринимательская активность лиц старшего возраста. Не за горами, вероятно, и изменение отношения работодателей к найму работников в возрасте.
Государственный подход к проблемам старения становится менее узко фискальным. Он смещается в сторону создания системы институтов, позволяющих экономике и обществу лучше адаптироваться к изменяющейся возрастной структуре населения и использовать потенциал пожилых людей. На это направлены, в частности, принятые в последние годы документы – Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения, Национальный проект «Демография», федеральный проект «Старшее поколение». На прошедшем 11 сентября заседании совета при правительстве России по вопросам попечительства в социальной сфере под руководством Татьяны Голиковой обсуждалось принятие Концепции политики активного долголетия – стратегического документа, позволяющего создать комплексную политику, направленную на повышение качества жизни людей старшего возраста. Реализация такой политики позволит постепенно перейти от образа старости как периода доживания и выживания, уязвимости и изоляции к старости как нормальному периоду жизни человека наряду с детством, молодостью и зрелостью. В течение этого периода могут сохраняться различные формы экономической, социальной и досуговой активности, остается включенность в общество через межсемейные и более широкие социальные контакты. Но одновременно у людей, нуждающихся в уходе в силу состояния здоровья, имеется возможность получить качественные услуги от членов семьи или социальных работников и тем самым комфортно прожить свои последние годы.
Впрочем, очевидно, что расширение потенциала активного долголетия и повышение качества жизни пожилого населения невозможно без роста его доходов, главным источником которых остаются пенсии. И это значит, что без эффективно работающей и устойчивой пенсионной системы благополучной и достойной старости в России не будет.
Одно лишь повышение пенсионного возраста создать эффективную пенсионную систему не в состоянии. Введение «гарантированного пенсионного продукта», что бы за ним ни стояло, – тоже. Нужна редакция либо принятие новой Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы с учетом изменившихся условий. С участием экспертов и ключевых игроков пенсионного рынка – работодателей, работников, финансовых институтов. Основанная на применении научно обоснованных долгосрочных прогнозов развития пенсионной системы. Примером такой публичной подготовки пенсионной реформы может быть работа по созданию Программы пенсионной реформы 1998‑го и пакета пенсионных законов 2002 года. По-видимому, спустя два десятилетия пришло время повторить.
