Премьер Михаил Мишустин считает возможным провести очередную административную реформу в предельно сжатые сроки – всего за три месяца. Известие о том, что перевод госорганов на новый стандарт начнется уже 1 января 2021-го, всех застало врасплох.
Конечно, идеи, что называется, витали в воздухе, и многие варианты предстоящей административной реформы обсуждались на различных площадках. Однако к заявлению главы правительства об оптимизации численности и изменении структуры федеральных и территориальных органов исполнительной власти, развитии механизма «обратной связи» через Единый портал государственных услуг большинство оказалось не готово.
Великий увольнитель: сколько россиян потеряют работу из-за COVID-19
Как бы то ни было, инициатива правительства оптимизировать численность чиновников выглядит своевременной. В кризисных условиях это стандартная мера, позволяющая повысить эффективность управления и сократить госрасходы. Так, в качестве реакции на мировой финансово-экономический кризис 2008–2009 годов бюрократический аппарат был оптимизирован в 15 странах ОЭСР, а еще в пяти реформирована структура всей вертикали исполнительной власти.
Осенью прошлого года Минфин назвал общую численность бюрократического аппарата в России – 2,4 млн человек. Это примерно 3,3% всех занятых в экономике. По статистике, на 10 тыс. россиян приходится 163 федеральных и муниципальных чиновника.
Если инициатива будет поддержана регионами, которые тоже на 10% сократят штаты местных органов власти, то работы могут лишиться до 240 тыс. человек. Стоит отметить, что в таких делах губернаторы, как правило, копируют действия федерального центра.
В новейшей истории России это далеко не первая попытка сократить огромную армию чиновников. Бюрократический аппарат и прежде пытались «резать» на 10% и даже на 20%. Но потери достаточно быстро компенсировались, поскольку параллельно шла экспансия полномочий органов власти, предполагавшая рост их штатной численности.
В итоге все сокращения приводили к прямо противоположному эффекту. Наглядный пример – реформа 2004 года. Одним из ее ключевых моментов было радикальное сокращение должностей вице-премьеров в правительстве и заместителей министров. И премьеру, и министрам полагалось по одному заму. А вскоре «маятник» качнулся назад, и сейчас у Михаила Мишустина 10 замов.
Не исключено, что аппарат и на этот раз постарается взять реванш, и все может закончиться так называемым компенсационным ростом числа чиновников. Чтобы избежать этого, необходим жесткий запрет на любое расширение полномочий и штатов госорганов.
Похоже, авторы новой административной реформы постарались это предусмотреть. В частности, впервые в повестке дня не только простое сокращение численности гражданских служащих, но и оптимизация внутренней структуры органов власти.
Исследования РАНХиГС, проведенные несколько лет назад, показали, что здесь сложились серьезные диспропорции. Должностная структура федеральных министерств и ведомств крайне несбалансированная. В среднем в центральных аппаратах министерств доля чиновников, занятых всевозможными видами обеспечения деятельности, составляет 41,6% от фактической численности, а в территориальных органах – 23,2%. На долю управленческого звена (начальник отдела и выше) в центральных аппаратах приходится 21,7% фактической численности гражданских служащих, в территориальных органах – 9,5%.
Получается, что количество сотрудников, занятых непосредственно исполнением возложенных на орган государственной власти функций, составляет всего около трети в министерствах и двух третей в территориальных органах.
Поэтому сокращение персонала, работающего в типовых структурных подразделениях – кадровых, финансовых, документационных и т. д., – представляется оправданным. Ликвидация должностей в этом звене позволит повысить и эффективность бюджетных расходов, и, в известном смысле, результативность деятельности министерства и его территориальных структур.
Ограничения численности персонала, обеспечивающего деятельность государственных органов, широко используются за рубежом. Например, в США закреплено, что бухгалтеров, кадровиков и подобных им специалистов не должно быть более 25% от общей численности служащих в органе госвласти.
В России по итогам административной реформы эти должности сократят до 30% от штатов конкретных министерств и ведомств. Такое ограничение станет важным стимулом для совершенствования целого ряда административных процессов. Например, ускорит переход к централизованным закупкам, учету и отчетности.
Зарубежный опыт показывает, что такой формат способен обеспечить существенную экономию бюджетных средств. Правда, есть риски, что функционал ликвидируемых подразделений руководители попытаются перевести на «внутренний аутсорсинг» – в подведомственные бюджетные учреждения. В этом случае положительный эффект будет во многом нивелирован.
Другая особенность грядущей административной реформы – оптимизация управленческого звена. С этой целью готовятся провести укрупнение подразделений центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти.
Успех зависит от ряда факторов. Во-первых, нельзя игнорировать причины, которые привели к чрезмерно раздутым штатам. Среди них главная – низкий уровень зарплат рядовых сотрудников, неконкурентный с московским рынком труда.
Выход был найден в привлечении квалифицированных кадров на руководящие должности, предполагающие более высокие оклады. И вот результат – в отделах часто не набирается и пятерых специалистов, а в министерских департаментах их, как правило, не более 40.
Возраст отсечения: как повысить шансы на трудоустройство после 45 лет
При этом максимально заполнены высокооплачиваемые должности руководителей и заместителей, у которых в подчинении немало «мертвых душ» – вакансий рядовых сотрудников. Изменить соотношение можно при условии рационального использования сэкономленных от сокращения штатов бюджетных ассигнований. Эти средства целесообразно направить на материальное стимулирование гражданских служащих.
Второй момент – необходим контроль за реализацией принятых решений. Представляется, что большинство министерств и ведомств не «уложатся» в предложенные нормативы. Они будут пытаться обосновать применение в отношении к ним исключений из общих правил. От того, проявит ли правительство твердость, не уступит ли давлению, будет зависеть успех реформы.
Важным условием достижения заявленных целей выступает синхронизация сокращения количества чиновников с цифровой трансформацией всей вертикали исполнительной власти. От этого зависит снижение трудозатрат служащих на оказание государственных услуг и эффективное исполнение ими иных должностных обязанностей.
Оптимизация штатов, по логике, должна ускорить внедрение современных цифровых решений. Это позволит повысить качество работы чиновников, сократить сроки предоставления госуслуг населению.
Еще один принципиальный момент – реформа не может не коснуться работы контрольно-надзорных органов, обеспечивающих защиту жизни, здоровья и имущества граждан. Опросы показывают, что сейчас лишь 32,9% россиян оценивают их деятельность как достаточную. В ближайшие годы этот показатель необходимо поднять до приемлемых 60–70%.
Задача, как показывает опыт, решаемая. Так, в период с 2010 по 2018 год удалось обеспечить переход в новое качество государственных и муниципальных услуг, предполагающих обращение заявителей в органы власти за разного рода документами, выписками и справками. Десять лет назад об этом «сервисном обслуживании» положительно отзывались лишь четверть россиян, а сегодня госуслугами удовлетворены почти 90%.
Елена Добролюбова – замдиректора Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС.
