Реформу курирует Минфин, подготовивший соответствующие поправки в проект постановления правительства. Документ пока не подписан, но принципиальные решения на этот счет уже приняты. Более того, в тестовом режиме новая модель работает несколько месяцев – в начале года Росаккредитация передала Федеральному казначейству свою бухгалтерию. На втором этапе в эксперименте примут участие Министерство науки и высшего образования и Министерство просвещения.
Выбор сделан не случайно – речь идет о двух новых ведомствах, только что созданных на базе Минобрнауки. Поэтому отъем стандартных до недавнего времени для федеральных структур функций пройдет практически безболезненно. Кроме того, отпадает необходимость специально проводить организационно-штатные мероприятия, чтобы получить законные основания для увольнения остающихся без работы сотрудников министерских бухгалтерий и финансово‑экономических департаментов. «Министерство просвещения готово включиться в проект, нацеленный на повышение эффективности контроля за бюджетными процессами. Это плановая работа, и министерство станет одним из первых, кто подключится к новой системе», – цитирует РБК ответ пресс-службы ведомства.
Где РАН, а где ресторан
Впрочем, есть и другие обстоятельства, определившие выбор федеральных органов власти для участия в эксперименте. Накануне достоянием гласности стали материалы Генпрокуратуры о результатах проверки институтов Российской академии наук (РАН). Надзорное ведомство вскрыло массовые нарушения финансово‑хозяйственной деятельности во многих учреждениях. Установлено, в частности, что более 50 институтов сдают помещения в аренду без заключения договоров. В черном списке – Институт экономики, Всероссийский институт научной и технической информации, Институт Латинской Америки, Институт металлургии и материаловедения и многие другие. Последствия легковесного подхода материализуются в миллионных долгах арендаторов, которые учреждения РАН не могут взыскать годами.
Еще одно распространенное нарушение – договоры аренды в Росреестре часто не регистрируются. В представлении, подписанном первым заместителем генерального прокурора Александром Буксманом, на которое ссылается РБК, указаны Физический институт им. П. Н. Лебедева, Институт космических исследований, Институт прикладной математики им. М. В. Келдыша и Институт общей физики им. А. М. Прохорова. А при попустительстве руководства Института общей и неорганической химии на территории учреждения арендаторы даже построили ресторан.
Из этого следует, что Федеральное агентство научных организаций (ФАНО), прямым назначением которого было наведение порядка в финансовой и хозяйственной сферах РАН, со своей задачей справилось нелучшим образом. Закономерный итог – ликвидация ФАНО при формировании нового кабинета министров. Бывший руководитель агентства Михаил Котюков пошел на повышение, возглавив Министерство науки и высшего образования, но в новом качестве ему не придется отвечать за сведение дебета с кредитом. За ажур в бухгалтерском балансе ведомства вскоре будет отвечать Казначейство.
Под колпаком аудиторов
Злоупотребления в финансово‑хозяйственной деятельности в большей или меньшей степени свойственны всем федеральным структурам. Счетной палатой в 2017 году вскрыто свыше 6,5 тысячи различных нарушений. Цена вопроса – 1,9 трлн рублей. Причины связаны в первую очередь с несовершенством нормативных правовых актов, регулирующих использование бюджетных средств, а также с некомпетентностью чиновников, распоряжающихся бюджетными средствами.
Самой проблемной остается система государственных закупок – в ходе проверок аудиторы выявили в общей сложности 2,3 тысячи нарушений более чем на 118,7 млрд рублей. На втором месте – формирование и исполнение бюджетов: более 2 тысяч нарушений на сумму 599 млрд рублей. Ошибок и неточностей при ведении бухгалтерского учета и составлении бюджетной отчетности министерства допускают в 3,5 раза меньше – 586, но масштаб потерь впечатляет – 813,5 млрд рублей по итогам 2017 года.
Считается, что подключение Казначейства поможет навести порядок в ведомственных финансах. Вслед за Министерством науки и высшего образования и Министерством просвещения свои полномочия будут передавать и другие федеральные органы власти. В начале лета некоторые детали намеченной реформы раскрыл глава Казначейства Роман Артюхин. Чиновник рассказал ТАСС о пилотном проекте по централизации бухгалтерского учета всех ведомств. В настоящее время эта работа ведется на платформе «1 С», но в дальнейшем планируется перенести ее на базу Единого центра обработки данных Минфина, который предназначен для «анализа и хранения всей финансовой информации со всей страны в едином месте».
Со своей стороны, и Счетная палата активно внедряет информационные технологии при осуществлении внешнего государственного аудита. Не так давно была разработана Информационно-аналитическая система удаленного проведения проверок. Это позволяет более 70 видов финансовых нарушений выявлять в автоматизированном режиме.
В частности, можно осуществлять мониторинг за соблюдением сроков заключения госконтрактов и порядка предоставления авансов по ним и нарушениями доведения средств федерального бюджета главными распорядителями до подведомственных учреждений. Когда бухгалтерия и бюджетная отчетность всех министерств окажутся в руках Казначейства, Счетной палате фактически придется осуществлять внешний аудит только этого учреждения, что, по логике, должно значительно упростить работу.
Больший объем полномочий предполагает увеличение числа работников и новое финансирование. Казначейство к этому подготовлено. Член комитета Госдумы по бюджету и налогам Михаил Щапов обратил внимание на тот факт, что в федеральном бюджете в 2018 и 2019 годах учреждению выделялось 35,9 млрд и 35 млрд рублей соответственно. Но после корректировки главного финансового документа страны суммы увеличились до 37,6 млрд и 36,6 млрд рублей. «Если смотреть расходы по персоналу, затраты выросли на 1 млрд рублей (с 21 до 22 млрд)», – подчеркнул депутат.
Переход к бизнес-модели
По мнению управляющего партнера консалтинговой компании vvCube Вадима Ткаченко, сегодня государственный аппарат пытается реализовать новую структуру взаимодействия между ведомствами и министерствами, обозначенную еще 7–8 лет назад. Эта модель предполагает, что каждый орган федеральной власти должен заниматься только своей непосредственной деятельностью.
«Фактически это означает переход государственной машины на бизнес-модель и функционирование ее по примеру отделов и департаментов частной компании, которые занимаются каждый своим делом. Коучеры учат, снабженцы осуществляют поставки, юристы составляют договоры, бухгалтеры – отчетность, а аудиторы проверяют», – подчеркнул собеседник «Профиля». Насколько такая схема эффективна – это уже вопрос к функционалу и профессионализму чиновников и работников Казначейства, которым в ближайшие месяцы предстоит разбираться с бюджетированием научных проектов, высшей школы и среднего образования, отметил Ткаченко.
Аудит со стороны Счетной палаты, конечно, облегчится, потому что сотрудники Казначейства больше приближены к цифрам, чем к эфемерным вещам, под которые министерства и ведомства привыкли подстраивать финансирование, уверен он. В будущем передача функций бухгалтерии (бюджетного учета) всех госорганов под крыло Казначейства неизбежна, поделился своим прогнозом Ткаченко. «Но насколько быстро это произойдет, зависит от того, как себя покажет Казначейство в работе в тестовом режиме», – считает он.
Одним из последствий внедрения бизнес-модели в работу министерств станет сокращение бюрократического аппарата. По словам Ткаченко, это одна из главных задач реформы. Дело, скорее всего, не ограничится сотрудниками бухгалтерий и финансово‑экономических подразделений ведомств. «Дальнейшие сокращения штата также последуют за счет разделения функционала внутри министерств», – полагает Ткаченко.
Противоядие от коррупции
По словам директора Центра ИТ-исследований и экспертизы РАНХиГС Михаила Брауде-Золотарева, передача федеральными органами власти бухгалтерских функций – это не политический вопрос, по этой причине большого межведомственного противостояния ожидать не следует. Причем эта мера никак не связана с эффективностью бюджетных расходов, снижением коррупции при госзакупках или нарушениями при начислении зарплат и премий чиновникам, убежден собеседник «Профиля». Ведь бухгалтерия несамостоятельна. Она осуществляет учет и отражает финансовые решения «сверху» по определенным правилам. «Штат Казначейства точно увеличится. Ясно, что отказаться от ведомственных сотрудников на 100% невозможно даже теоретически. Баланс надо смотреть через несколько лет», – говорит Брауде-Золотарев.
С его выводами не согласен почетный адвокат России Александр Костанянц. Он исходит из того, что расходование бюджетных средств пока остается в прямой зависимости от бухгалтерии, находящейся в штатном расписании того или иного ведомства. С передачей функционала Казначейству коррупционная составляющая, безусловно, сокращается. Это относится к госзакупкам, поскольку отсекает заинтересованных должностных лиц, пояснил юрист.
«Идея состоит, с одной стороны, в оптимизации численности сотрудников, с другой – в получении новых сервисов и возможностей, с третьей – в снижении рисков коррупции.
С 2019 года, согласно поручению правительства, Казначейство планирует централизовать бухучет и формирование отчетности еще девяти федеральных органов власти, их территориальных органов и подведомственных казенных учреждений», – говорит Щапов. Он напомнил, что, когда анонсировались эти планы, Минфин исходил из того, что реформа позволит снизить численность персонала в министерствах. Понятно, что всех бухгалтеров не уволят, это невозможно, поскольку движение средств обеспечивать все равно придется внутри ведомств, но на экономию за счет снижения затрат бюджета на оплату труда рассчитывать можно.