Из пустого в порожнее: куда уходят деньги водохозяйственного комплекса

• Как сокращались объемы финансирования водного хозяйства
• Как методика позволяет завышать показатели
• Почему гидротехнические сооружения не эксплуатируются
• Почему не реализуются программы страхования от ЧС
• В чем риск отсутствия границ зон затопления и подтопления
• Что такое культура экономии водных ресурсов

Развитие водохозяйственного комплекса – один из ключевых факторов обеспечения национальной безопасности страны, подчеркивают аудиторы. Однако результативность принимаемых в этой области мер явно недостаточна. Причина – в недостатках государственного управления, низком качестве подготовки проектной документации, недостаточном финансировании, плохом взаимодействии различных органов власти. Кроме того, есть проблемы, связанные с безопасностью гидротехнических сооружений.

Как сокращались объемы финансирования водного хозяйства

Деятельность в сфере водного хозяйства включает мероприятия, направленные на ликвидацию вододефицита и обеспечение безопасности населения и объектов экономики от негативного воздействия вод. Полномочия осуществляют Минприроды, Росводресурсы и органы исполнительной власти регионов.

К регионам, подверженным негативному воздействию вод, относятся 23 региона, среди которых Крым, Севастополь, Забайкальский, Краснодарский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края.

Низкая обеспеченность водными ресурсами отмечается в 21 регионе, включая Московскую область, Санкт-Петербург и Ленинградскую область.

Предметом аудита Счетной палаты стали Водная стратегия Российской Федерации до 2020 года, принятая для ее реализации федеральная целевая программа «Развитие водохозяйственного комплекса в 2012–2020 годах», а также региональные программы, регулирующие эти вопросы. По мнению аудиторов, между этими документами отсутствует взаимосвязь не только в части целей и задач, но и в части показателей и результатов. Более того, после прекращения действия стратегии новый документ и вовсе не разработали.

При этом с начала реализации программы объемы финансирования сокращались в среднем на 39–71% по сравнению с первоначальной редакцией. Так, финансирование направления «Гарантированное водоснабжение населения и объектов экономики» уменьшено на 41 млрд рублей, направление «Защита от негативного воздействия вод и обеспечение безопасности гидротехнических сооружений» – на 122 млрд рублей. Возможно, поэтому большинство показателей Водной стратегии не были достигнуты.

Как методика позволяет завышать показатели

Эффективность планируемых мероприятий сложно рассчитать из-за отсутствия нормативно утвержденной методики. Применяемая Росводресурсами методика создает искаженные данные, так как не учитывает оценку ущерба от природных и техногенных угроз. Из-за этого показатели существенно завышаются. Например, эффективность капитальных вложений в мероприятие по защите от наводнений Южного округа г. Хабаровска в 58 раз превосходит показатель, рассчитанный с помощью современного метода гидролого-экономической модели.

Также отсутствует объективная информация о количестве и состоянии гидротехнических сооружений страны. Данные Ростехнадзора, Минсельхоза, Росводресурсов и паводкоопасных субъектов РФ значительно расходятся – более чем в два раза.

При этом за 9 лет количество объектов с неудовлетворительным уровнем безопасности увеличилось вдвое – до 2185 единиц, с опасным уровнем – до 411 единиц. Наибольшие экономические потери несут регионы ДФО, где доля таких сооружений составляет свыше 75%.

Действия региональной и федеральной власти по приведению бесхозяйных гидротехнических сооружений (ГТС) в безопасное состояние не согласованы, ситуация в регионах не анализируется и результаты не отслеживаются. Так, лидерами по количеству бесхозяйных сооружений являются Ставропольский край, Республика Крым и Краснодарский край, которые относятся к паводкоопасным регионам страны. Однако большая часть финансирования (46%) была направлена в Карачаево-Черкесскую Республику, 22% – в Волгоградскую область.

Действующие информационные системы в области водохозяйственного комплекса не содержат полных и актуальных данных. Информационно-аналитическая система мониторинга реализации Схема комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО) бассейнов рек России, разработка которой обошлась в 2015 году в 19,5 млн рублей, до сих пор не была внедрена и не используется.

Для анализа качества стратегического управления Счетная палата привлекла к исследованию экспертов Института водных проблем РАН, которые разработали модель вычисления среднемноголетнего ущерба для оценки итоговых экономических эффектов планируемых водохозяйственных мероприятий.

В последние десятилетия практически прекратились территориальные обобщения данных мониторинговых наблюдений, рассказывает главный научный сотрудник Института водных проблем РАН Михаил Болгов. В результате на практике используются устаревшие методы и параметры расчетных схем, что неприемлемо. Надежность объектов требует развития и адаптации к условиям РФ новых методов гидрологического расчета, позволяющих снизить риски возникновения катастрофических ситуаций по крайней мере для особо ответственных сооружений, разрушение которых чревато огромным ущербом.

«Необходимо иметь в виду, что катастрофическое развитие ситуации возможно не только в результате возникновения "запроектной" ситуации по причине экстремального характера природного явления. В процессе проектирования, строительства и эксплуатации сооружений могут возникнуть многочисленные ошибки и отклонения от проектных решений, от нормативных значений, возможен строительный брак и усиление действия факторов, не учитываемых по ряду причин в обычных условиях», – подчеркивает эксперт.

По его мнению, в практику управления системами предупреждения чрезвычайных ситуаций необходимо внедрять риск-ориентированный подход. При этом методики планирования и управления водохозяйственной отрасли на основе анализа риска нуждаются в развитии. В первую очередь это требует совершенствования механизма расчетов ущерба от негативного воздействия вод.

Почему гидротехнические сооружения не эксплуатируются

Также аудиторы отмечают низкий уровень подготовки проектно-сметной документации для строительства гидротехнических сооружений. Более трети документов получили отрицательные заключения Главгосэкспертизы, что привело к переносу сроков строительства, удорожанию стоимости и изменению мощности объектов. Так, к 2020 году не достроены восемь крупных адресных ГТС стоимостью свыше 1 млрд рублей. Среди них – объект «Защита территории Крымского района Краснодарского края от негативного воздействия вод рек Адагум, Неберджай, Баканка». Его планировалось ввести в эксплуатацию еще в 2015 году. Стоимость восьми объектов подорожала на 44%, или на 8,2 млрд рублей.

Мероприятия по проведению поисковых работ и постановке на государственный учет запасов месторождений подземных питьевых вод не решили проблем. Так, на 1 января 2021 года степень освоения запасов подземных вод сократилась вдвое и составила 15,8%, а число регионов, которые недостаточно обеспечены запасами воды, увеличилось в 2 раза. 95% водохранилищ, для обеспечения водоснабжения которых проводились работы за счет средств федерального бюджета, так и не вовлечены в хозяйственный оборот.

Зачастую при планировании водохранилищ не учитывалась их обеспеченность необходимой для функционирования инфраструктурой. Например, Элистинское водохранилище в Республике Калмыкия, строительство которого в 2016 году обошлось почти в 1 млрд рублей, так и не введено в эксплуатацию из-за отсутствия объектов для забора воды.

Почему не реализуются программы страхования от ЧС

По итогам исследований Счетная палата подготовила ряд предложений по совершенствованию государственного управления в водохозяйственном комплексе. Речь, в частности, идет о разработке новой Водной стратегии, оперативном завершении работы по определению границ зон затопления, а также создании методики оценки экономической эффективности реализации водохозяйственных мероприятий.

Кроме того, аудиторы рекомендовали развивать систему страхования имущества граждан, проживающих на паводкоопасных территориях, от наводнений. Действующий порядок разрешает пострадавшим получить как возмещение ущерба по договорам добровольного страхования, так и компенсационные выплаты от государства. Это не способствует оптимизации бюджетных расходов, отмечают эксперты Счетной палаты.

Сейчас инструмент страхования имущества граждан от стихийных бедствий в России почти не используется. Доля застрахованного имущества граждан в структуре страхового портфеля страховых компаний составляет всего лишь от 0,1% до 1,4%, а выплаты покрывают от 1% до 3% ущерба. Остальная часть ущерба либо компенсируется за счет государственной помощи, либо не возмещается.

По данным МЧС России, с 2012 по 2020 год пострадавшим от наводнений гражданам были выплачены компенсации в размере 126,9 млрд рублей. Это почти в два раза превышает объем госсредств, направленных на противопаводковые мероприятия (65,4 млрд рублей).

Программы страхования жилых помещений от чрезвычайных ситуаций не реализуются из-за отсутствия у регионов средств для участия в них (минимальная доля участия региона в возмещении ущерба – 5% от размера ущерба), а также отсутствия стимулов у населения для добровольного страхования. Однако зарубежный опыт свидетельствует, что страхование от наводнений может эффективно осуществляться с участием государства. Например, в США это обязательная программа в зонах повышенного риска.

Впрочем, данные по численности населения, проживающего на подверженных угрозам наводнений территориях, также расходятся. В Водной стратегии таких насчитывается 4,6 млн человек, а по документам Росводресурсов – 11 млн человек. Информация о численности населения, проживающего на территориях, где проведены противопаводковые и берегозащитные мероприятия, отличается в 7,5 раза. По данным для определения прогнозного показателя, это 1,18 млн человек, а по данным для подготовки отчета о реализации программы – 8,8 млн человек.

В чем риск отсутствия границ зон затопления и подтопления

Запланированные показатели не могли быть достигнуты в условиях, когда финансирование направлений было снижено более чем на 60%, отмечает заместитель руководителя Федерального агентства водных ресурсов Наталия Сологуб. По ее мнению, роль данного факта при оценке результативности основополагающая.

Также на достижение целевых показателей непосредственно влияет ненадлежащее исполнение полномочий субъектами Федерации. Например, работа по установлению границ зон затопления и подтопления. Поручения определить границы потенциально опасных зон у воды давались высшим должностным лицам субъектов страны неоднократно, сделать это было необходимо еще до конца 2019 года.

По данным Счетной палаты, по состоянию на 15 октября 2021 года из 8,5 тыс. зон затопления и подтопления утверждены Росводресурсами только 5,2 тыс. (60%), а в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) внесено 4,4 тыс. (51%). При этом в пяти субъектах РФ ни одной зоны не утверждено, в 17 доля утвержденных зон составляет менее 30%, в девяти – от 30% до 50%.

В большинстве случаев причиной невыполнения мероприятий является недостаток средств бюджета соответствующего региона, говорится в отчете контрольного ведомства. При этом отсутствие официально установленных зон создает риски застройки территорий, подверженных затоплению и подтоплению и не обеспеченных инженерной защитой.

«Определение регионами четких границ в первую очередь необходимо для предотвращения угроз для жизни людей во время стихийных явлений. Но до тех пор, пока субъекты не предоставили сведения, риски сохраняются, как и потенциальные ущербы для экономики», – подчеркнула Наталия Сологуб.

Сегодня вопрос уже взят на особый контроль правительства, и Росводресурсы начали фиксировать положительную динамику, добавила она. По состоянию на март 2022 года регионами запланировано установление зон затопления для 8,5 тыс. населенных пунктов, из них 5,6 тыс. уже утверждены Росводресурсами, а зоны для пяти тысяч населенных пунктов внесены в ЕГРН.

Что такое культура экономии водных ресурсов

Несмотря на то, что вода является незаменимым, жизненно важным ресурсом, водохозяйственная отрасль остается в тени повестки устойчивого развития России на протяжении последних лет, констатирует генеральный директор Фонда поддержки прикладных экологических разработок и исследований «Озеро Байкал», член научно-технического совета Росприроднадзора Анастасия Цветкова. По ее мнению, при разработке обновленной Водной стратегии необходимо принять во внимание такие проблемы, как отсутствие системы мониторинга антропогенных воздействий на водные объекты (источников и путей загрязнения), технологическое отставание системы гидромониторинга, отсутствие мониторинга диффузного загрязнения водных объектов.

Также нуждается в совершенствовании система подготовки квалифицированных кадров, работающих в водохозяйственном комплексе, обновление программ обучения по управлению водными ресурсами. На уровне образовательных и научных организаций требуются стимулирование многосторонних конкурсов в области управления водными ресурсами, поддержка научно-технических проектов в этой сфере, совместные образовательные и обменные программы, включая обменные программы со странами–соседями.

«Еще одна важная проблема, особенно для регионов, испытывающих дефицит воды, – культура экономии водных ресурсов. По объемам потребления водных ресурсов на душу населения Россия опережает многие страны. Однако ни в одном документе нет стратегии по снижению объемов потребления воды домовладениями и организациями», – добавила Анастасия Цветкова.

В ряде зарубежных стран существует полезная практика: на квитанциях сообщать сведения о динамике потребления ресурсов (вода, свет) в течение года и отмечать, если за месяц израсходовано меньше, чем обычно. Кроме того, в качестве мотивации используют рейтинги потребителей, где условно показывают лучших и худших по экономии воды.

Отдельное внимание стоит уделить сотрудничеству регулятора и бизнеса в сфере совместной разработки стимулирующих мер по повышению открытости компаний относительно внедряемых практик управления водными ресурсами. ESG-повестка (в частности, ее экологическая составляющая) только начинает набирать популярность среди российских предпринимателей. Осведомленность о принципах устойчивого управления водными ресурсами часто носит поверхностный характер и не выражается в конкретных действиях.