А десять экономических зон по соотношению госвложений и привлеченных частных инвестиций неэффективны вовсе. Среди них туристические ОЭЗ «Бирюзовая Катунь», «Байкальская гавань» и кластер под управлением АО «Курорты Северного Кавказа», а также промышленные ОЭЗ «Ульяновск», «Моглино», «Иннополис» и т. д. На их финансирование из федерального бюджета было направлено 55,1 млрд рублей, а объем привлеченных инвестиций составил лишь 7,6 млрд рублей.
Стройки капитализма
На сентябрь 2018 года в России на территории 22 регионов действовало 25 ОЭЗ, из них 10 промышленно-производственных, шесть технико-внедренческих, восемь туристическо-рекреационных и одна портовая.
История особых экономических зон в России началась в 2005 году. По замыслу властей они должны были стать локомотивами роста для несырьевых секторов экономики, стимулировать развитие высокотехнологических отраслей и импортозамещающих производств, способствовать появлению новых видов продукции и развитию транспортно-логистической системы.
Частным компаниям, пожелавшим работать в ОЭЗ, предлагались созданная за государственный счет инфраструктура, таможенные льготы, налоговые преференции и упрощенная система администрирования. При этом на резидентов зон накладывался ряд ограничений – нельзя было заниматься добычей и переработкой полезных ископаемых, производством/переработкой алкоголя и табака. Кроме того, ОЭЗ, за исключением туристических, должны были создаваться только на земельных участках, находящихся в госсобственности.
До 2017 года на территории 31 региона удалось сформировать 36 особых экономических зон (для сравнения: в США их более полусотни, в Южной Корее – 170), но 11 из них впоследствии были закрыты «в связи с неэффективностью функционирования и непроработанными управленческими решениями» – так пояснили госаудиторы. Правда, к моменту закрытия государство успело потратить на этих «лузеров» 4,5 млрд бюджетных денег.
Всего же с 2006‑го по 2018 год в создание и развитие ОЭЗ из федерального и региональных бюджетов направлено в общей сложности 201,2 млрд рублей; на строительство инфраструктурных объектов потрачено почти 492 млрд рублей, из которых 254 млрд взято опять-таки из бюджета. Но эффект от этих вложений, прямо скажем, не ахти: общий объем инвестиций, осуществленных резидентами за 12 лет, составил 292,1 млрд рублей, причем 66,7% из них сгенерировали три успешные зоны, а оставшиеся 33,3% «размазаны» по двум десяткам ОЭЗ.
Почему Россия не Китай
То, что с отечественными ОЭЗ что-то не так, экономисты и чиновники приметили давно. В 2016 году СМИ приводили данные главы контрольно-счетного управления Константина Чуйченко о том, что с 2006 года 33 особые зоны «проглотили» 122 млрд бюджетных денег, выдав за это время налогов и таможенных платежей лишь на 40 млрд. А вместо запланированных 25 тысяч новых рабочих мест создали лишь 18 тысяч. В том же 2016‑м Счетная палата отмечала, что проект ОЭЗ только на треть проинвестирован за счет резидентов, а 65% выделенных земельных участков остаются неиспользованными.
Едва ли не главной причиной неудачи наших специальных анклавов эксперты называют отсутствие внятной экономической госстратегии, для исполнения которой и создаются ОЭЗ. То есть государство должно сначала выделить приоритетные отрасли, определить рынки сбыта, сформировать благоприятную «законодательную оболочку», а затем уже развивать промышленные и логистические кластеры с особыми условиями. По словам профессора кафедры экономической и социальной географии России Московского государственного университета Натальи Зубаревич, именно в такой парадигме действовали власти КНР: «У них была понятная стратегия: привлечение иностранных инвесторов с их технологиями, чтобы за счет дешевого китайского труда прои-зводить сборку и потом это все вывозить». Соответственно, китайские ОЭЗ располагались на прибрежных территориях, максимально удобных для последующего экспорта продукции. У нас в большинстве случаев был бессистемный набор территорий, куда власти пытались заманить частных инвесторов. При этом региональные чиновники почти не работали со своими специальными зонами.
Кстати, внятной концепции экономических зон нет и сейчас. В докладе Счетной палаты указывается, что до сих пор не утвержден «документ стратегического планирования по единому механизму создания и функционирования территорий РФ», и это одна из причин неэффективного использования бюджетных средств, направляемых в ОЭЗ.
Еще одна проблема: на этапе формирования особых зон обнаружились противоречия между интересами регионов и федерального центра. Минфин хотел минимизировать издержки на содержание ОЭЗ, чтобы не получить дыру в бюджете. А местные власти стремились добиться налоговых преференций, поэтому «накидали» в планы ОЭЗ кучу заведомо неконкурентоспособных проектов.
В итоге мы имеем крохотные ОЭЗ с невнятным позиционированием и недоразвитой инфраструктурой. И получается как будто парадокс: недостаток инфраструктуры отпугивает потенциальных резидентов, а та инфраструктура, что уже создана, из-за отсутствия резидентов загружена где-то на 50%. К слову, Счетная палата отметила, что стоимость объектов инфраструктуры, не обеспеченных финансированием, в этом году по сравнению с 2017‑м увеличилась в 2,6 раза, почти до 198 млрд рублей.
Острова везения
По версии директора Института стратегического анализа аудиторской компании ФБК Игоря Николаева, серьезный просчет был заложен в самой концепции российских ОЭЗ. Власти полагали, что специальные зоны станут своеобразными оазисами и смогут развиваться вне логики всей отечественной экономики. У всех проблемы, а они цветут. Так не бывает, уверен г-н Николаев.
Как развивать внутренний туризм, когда доходы населения падают? Как обеспечить спрос на высокотехнологичную продукцию, когда внутренний рынок мал, а конкурировать на внешних рынках с теми же китайцами вряд ли получится? А еще санкционные войны, усиление протекционизма… Внятных ответов на эти вопросы нет, а без них заманить частных инвесторов вряд ли удастся.
Другая ошибка чиновников – переоценка роли самих ОЭЗ: мол, это волшебная палочка, способная преобразить всю российскую экономику. Нет, как показывает опыт той же КНР, особые экономические зоны – это только шестеренки (хотя и важные) в хозяйственном комплексе страны. Без отладки всего механизма, т. е. без проведения структурных реформ, эти шестеренки работать не смогут.
В целом экспертный прогноз относительно будущего отечественных ОЭЗ не слишком оптимистичен. По версии Натальи Зубаревич, на плаву останутся наиболее эффективные проекты, вроде «Алабуги» и промышленной зоны в Липецкой области. Остальные, прежде всего туристические, постепенно закроются – этот процесс может растянуться на годы. Особняком будет стоять ОЭЗ в Калининграде, ведь здесь не только экономика, но и геополитика. Проект был запущен в 2006 году и обещал быть весьма эффективным, но впоследствии выяснилось, что калининградская промышленная ОЭЗ «не соответствует дизайну ВТО». Проще говоря, предоставляемые предприятиям льготы противоречат требованиям торговой организации, в которую по своей воле влезла Россия. В итоге эта зона финансируется из федерального бюджета за счет межбюджетных трансфертов (только в 2013‑м их было 48 млрд, и они шли на обеспечение льгот резидентам). Но в случае краха ОЭЗ поддерживать наш западный эксклав станет гораздо труднее.
Игорь Николаев из ФБК полагает, что проект особых экономических зон полностью сворачиваться не будет, хотя и успеха в нынешнем его виде не принесет. Вероятно, государство продолжит поддерживать ОЭЗ, работающие на грани рентабельности.
