В соответствии с законом правительство утверждает трехлетние программы приватизации. Только что завершила свое действие такая программа на 2014–2016 годы. Стоит подвести ее итоги*. И посмотреть на программу будущей трехлетки. Ее проект правительство вынуждено было раскрыть в рамках внесения в Госдуму материалов бюджета на 2017 год. Она до сих пор не утверждена, бои за ее содержание продолжаются, и страна все еще живет без плана приватизации. Что совсем не тревожит правительство.
Зачем нам приватизация?
В начале 90‑х превалировала идея приватизации для ухода государства из экономики и активизации частной инициативы. Она была полностью бесплатной – с помощью приватизационных чеков. Связана с именами Егора Гайдара и Анатолия Чубайса.
После небольшой паузы началась приватизация ради получения доходов в бюджет. И ее результативность доходила до 1% ВВП и 3,5% доходов консолидированного бюджета (1997 год). Это было правительство Немцова–Чубайса.
В нулевых приватизация угасала. Большие проекты приватизации реализовывались – например, знаменитые «народные IPO» Сбербанка, «Роснефти» и ВТБ. Но доходы от них поступали не в бюджет, а самим компаниям (в случае «Роснефти» – ее акционеру «Роснефтегазу»). Тем самым не ослабляя, а только усиливая позиции госсектора экономики.
Всплеск последовал только в программе приватизации на 2011–2013 годы, когда дефицит федерального бюджета из-за кризиса 2008–2009 годов заставил правительство вновь обратиться к идее роста доходов за счет поступлений от продажи госимущества. Инициатором той программы стал министр финансов Алексей Кудрин. Но всплеск был не слишком велик – до 0,4% ВВП и 1% консолидированного бюджета (2011 год). Затем приватизация вновь затухала и в 2014–2015-м большая приватизация вообще была прекращена.
Новый кризис и дефицит бюджета привели в начале 2016 года к жесткой и неожиданной атаке министра финансов Антона Силуанова: он потребовал продаж госкомпаний для пополнения бюджета и добился своего. И 2016 год стал рекордом приватизации за всю историю страны – доходы от нее в бюджет составили 1,35% ВВП, или 4,1% доходов консолидированного бюджета. Но больше чем на один год усилий Силуанова не хватило. В 2017 году и далее приватизация вновь резко сокращается.
Очевидно, что приватизация при Путине – процесс, подталкиваемый только двумя силами: Минфином или частными инвесторами, присмотревшими себе «лакомые кусочки» госсобственности. Вот уже второй план приватизации подряд в разделе «Цели приватизации» правительство не пишет ничего содержательного. Единственная ее цель носит исключительно формальный характер – это выполнение майских (2012 года) указов президента. В одном из них записано: завершение до 2016 года выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к стратегическим, субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса. Смысл этого мероприятия не указан. Правительство занимается приватизацией вынужденно, не видя в этом для себя ничего значимого. Удивительно ли, что трехлетняя программа на 2014–2016 годы полностью провалена?
Другой особенностью текущих процессов приватизации крупнейших объектов является их формальность, намеренное сохранение в них госконтроля (контрольный или хотя бы блокирующий пакет). И, соответственно, сохранение менеджмента, назначенного государством. Приватизация в таком виде, конечно, мало что дает с точки зрения оптимизации управления компаниями, снижения воровства в их госзакупках и инвестпрограммах. Это все не ставится в цели приватизации. И напрасно.
2014–2016: большая приватизация
31 марта 2016 года глава Росимущества Ольга Дергунова заявила, что одной из главных характеристик прошлого года стало отсутствие продаж крупных активов. Это осознанная позиция, уточнила она. Но дальше развивать мысль не стала. А стоило бы…
Осознанная позиция кого? И какие основания для такой позиции? Ведь программу приватизации никто не отменял, 2016 год был последним годом ее исполнения, а отчитаться по большой приватизации Росимущество не могло ничем, кроме безконкурсной передачи госкомпании «Интер РАО» государственному «Роснефтегазу» за 18,8 млрд руб. И еще двумя аэропортами («Шереметьево» и «Внуково»), переданными указами президента под контроль частных инвесторов в противоречие с программой приватизации.
Но все эти сделки не могут быть признанными приватизационными. Случай с «Интер РАО» прямо нарушает статью 5.1 закона о приватизации – покупателями госимущества не могут быть юридические лица с долей госсобственности (федеральной, субъектов и муниципальной) более 25%. «Роснефтегаз» – 100‑процентная федеральная собственность. Очевидное нарушение закона не привлекло внимания ни Госдумы, ни Счетной палаты, ни прессы. В случае с аэропортами проблема в том, что приватизация должна осуществляться исключительно на возмездной основе. Тут никакого дохода для бюджета не было. Зачем тогда государству было лишаться своего имущества и доходов от него?
Понятно, что отказ от большой приватизации был «осознанной позицией» не Росимущества, а как минимум правительства, а скорее всего, президента страны. Дергунова только защищала эту позицию. Что, впрочем, не спасло ее от того, чтобы оказаться «крайней»: меньше чем через 2 недели после упомянутой речи она была уволена с занимаемой должности в связи с переходом на другую работу (в банк ВТБ) – без всяких лишних санкций.
Бюджет на 2016 год предусматривал продажу только одного объекта из первого раздела плана приватизации (большая приватизация) – «Сов-комфлота», который в результате так и не был продан. Но обвал цен на нефть и финансовых рынков в начале 2016 года спровоцировал требование Минфина резко увеличить поступления от приватизации. В результате были актуализированы планы по продаже «Алросы», «Роснефти», была включена в план приватизации «Башнефть». Сбербанк хотел приватизации, но ему запретил Путин, а ВТБ не хотел, хотя и стоял в планах, и тихо проигнорировал свою продажу.
В феврале 2016‑го к обсуждению приватизации подключился сам президент РФ. Владимир Путин сформулировал 6 принципов «новой приватизации»:
1. Максимальная прозрачность сделок как для их участников, так и для общественности.
2. Сохранение контроля государства над стратегически важными предприятиями.
3. Не должно быть продаж акций за бесценок, по бросовой цене.
4. Переход акций в частные руки возможен только при наличии у покупателя стратегии развития приобретаемой компании.
5. Новые владельцы приватизируемых активов должны находиться в российской юрисдикции.
6. Будущие инвесторы должны искать собственные и/или кредитные ресурсы не в государственных банках.
И все о них немедленно забыли…
Общий результат выполнения программы приватизации 2014–2016 годов таков. Из 22 объектов, включенных в нее, продано 4. Из них два – «Интер РАО» и «Башнефть» – ушли без конкурса по распоряжениям правительства другим госкомпаниям, а один был закрытой сделкой госкомпании «Роснефтегаз» (19,5% «Роснефти»), к которой правительство было не допущено. Только «Алроса» была продана на ясных и прозрачных основаниях на Московской бирже (см. подробнее , «Профиль», № 26 от 18 июля 2016 года).
Еще три аэропорта, приватизация которых готовилась многие годы. Указами президента без какой-либо компенсации они были переданы в уставные капиталы вновь образованных компаний, которые контролируют частные инвесторы.
Доля государства в АО «Аэропорт «Шереметьево» после консолидации активов составит 31,56%, во «Внуково» – 25,1%. Остальное (т. е. реальный контроль над аэропортами) получили «негосударственные партнеры»: «Шереметьево холдинг» через TPS Avia Holding принадлежит Аркадию Ротенбергу, семьям Александра Пономаренко и Александра Скоробогатько, а «Внуково» – нынешнему его гендиректору Виталию Ванцеву и Владимиру Скочу с партнерами.
Кстати, в конце 2016 года по той же схеме крымские власти передали контроль над Симферопольским аэропортом (главные авиаворота в Крым) банку «Россия» Юрия Ковальчука и его партнера. Без конкурса, без денег, в рамках инвестсоглашения.
«Башнефть» была срочно включена в план приватизации и тут же продана. Все частные покупатели были отсеяны с помощью установления высокой цены на нее (заметно выше рыночной). Коммерческого смысла такая покупка не имела. Но правительство не стало рисковать объявлением настоящего аукциона или конкурса и все решило келейно, прямой передачей компании «Роснефти». Ведь государственная «Роснефть» не привыкла экономить и считать деньги, а тут еще у нее оказались в руках неиспользованные средства от китайского аванса (под залог двухлетней добычи нефти). Для целей сделки «Роснефть» провела смешную кампанию, доказывая, что она не государственная, ведь формально в ее капитале нет акционеров‑госструктур, контрольный пакет у «Роснефтегаза» (100% которого принадлежит государству). Косвенное участие государства было решено «не замечать».
Но апофеозом приватизации стала, конечно, продажа 19,5% самой «Роснефти».
Продажа «Роснефти» – все упирается в офшор
Номинально в реестре акционеров «Роснефти» собственником 19,5% акций числится сингапурская компания QHG Shares Pte. Ltd (см. схему). Реальными собственниками глава «Роснефти» и «Роснефтегаза» Игорь Сечин назвал катарский суверенный фонд Qatar Investment Authority (QIA) и швейцарского трейдера Glencore, которые владеют сингапурской компанией через цепочку промежуточных британских фирм. Но вдруг в составе этой цепочки появился третий собственник – офшор QHG Cayman Limited. Ключевой вопрос: кто владельцы QHG Cayman, какова его доля и роль в сделке? Эти вопросы остаются без ответа (Каймановы острова – это анонимный офшор, не раскрывающий имен владельцев зарегистрированных там компаний).
Второй вопрос – к схеме финансирования сделки. Стороны очень торопились, и им пришлось фактически организовывать двойное финансирование – реальное (для этого деньги надо было перегнать в Италию, чтобы они якобы пришли оттуда) и формальное – было необходимо до 15 декабря 2016 года перечислить деньги в федеральный бюджет. Для первого, похоже, были использованы средства самого «Роснефтегаза», лежащие, вероятно, в Газпромбанке. Они могли быть привлечены «Роснефтью» через размещение ею своих рублевых облигаций на внутреннем рынке, а затем раскиданы по «дочкам» и, возможно, стали источником фондирования итальянского банка Intesa Sanpaolo, предоставившего кредит участникам сделки.
Эти реальные деньги в уплату акций шли по счетам до января, и формально сделка закрылась только в начале месяца, так откуда же «Роснефтегаз» взял деньги 15 декабря для перечисления в бюджет? На 3–4 недели? У государственного ВТБ – на всю сумму сделки. Потом ВТБ переуступает кредит самому «Роснефтегазу» (продавцу «Роснефти»), и опять цепочка обрывается – кто брал, когда и как возвращал этот кредит? Вопросы без ответа. Как Сечин связал «концы» этой грандиозной сделки, остается неясным.
Очевиден только дефицит средств в 2,2 млрд евро (сумма сделки в 10,2 млрд евро минус средства QIA, Glencore и заем итальянского Intesa Sanpaolo). Кто в конечном итоге дал эти деньги, и кто предоставил акции «Роснефти» в обеспечение займа итальянского банка? Кто этот таинственный третий участник, владелец миллиардов и основной части из 19,5% акций «Роснефти»? QHG Cayman Limited? Нет ответа. Что-то еще вскроется в дальнейшем. Но на главный вопрос – кто стоит за QHG Cayman Limited? – ответ так и не будет дан еще многие годы. Возможно, никогда.
При продаже 19,5% акций «Роснефти» 4 из 6 принципов Путина были откровенно проигнорированы: никакой прозрачности сделки, стратегию развития «Роснефти» от «Гленкора» и Катарского фонда никто не видел, новый номинальный владелец – не в российской юрисдикции, а в Сингапуре, при осуществлении сделки был использован кредит госбанка ВТБ на огромную сумму. В то же время контроль действующего менеджмента сохранен (вероятно, это должно означать, что и государства) и акции проданы не за бесценок, а по вполне рыночной цене.
2014–2016: малая приватизация
За 2014–2016 годы Росимуществом было объявлено 1528 аукционов (и иных форм продажи федерального госимущества), из них состоялось только 380 (менее четверти) на общую сумму 26,1 млрд руб. 10 крупнейших продаж дали 11 млрд руб.
Из всех состоявшихся сделок только 48 объектов (1/8) были проданы с превышением начальной цены, 111 – по начальной цене, а 144 – с ее снижением до 2 раз (в остальных случаях продажи проходили без объявления начальной цены).
Половина из объявленных Росимуществом торгов пришлась на последний, 2016 год: 735, состоялось из них только 178 (менее 1/4). С превышением начальной цены было лишь 18 сделок (1/10). Заметно увеличилось предложение госимущества без объявления цены – треть состоявшихся торгов (в целом за 3 года – 20%).
Согласно закону о приватизации, госпакет должен выставляться на аукцион (с повышением цены, так продано за трехлетку около 3% выставленных объектов), если он не состоится, то на публичные торги (со снижением цены, но обычно есть минимальная цена отсечения). Если не состоятся и торги, то либо все начинается по второму кругу, либо назначаются торги без объявления минимальной цены (так продано около 5% объектов).
Некоторые дорогие объекты ходят по кругу уже давно без надежды на реальную продажу. Например, самый дорогой лот из стоящих на продаже сейчас – издательство «Высшая школа», Москва, за 2,1 млрд руб. Он многократно выставлялся на аукцион и на публичные торги с декабря 2015 года, не продан и до сих пор (даже при том, что цена отсечения вдвое ниже – 1,05 млрд руб.). Рисковать обвинением в коррупции, выставляя столь дорогой объект без объявления начальной цены, чиновники явно не хотят.
Статистика, приведенная выше, касается только торгов самого Росимущества. И здесь еще ситуация не так плоха. С учетом торгов имущества субъектов Федерации и муниципального имущества провал аукционов еще глубже. По данным самого Росимущества, не четверть, а только 1/10 аукционов признаются действительными, а в 9/10 аукционов просто не подается ни одной заявки.
2017–2019: что дальше
Малая приватизация. Сейчас (на 25 января 2017‑го) Росимущество выставило на продажу 116 объектов, в том числе объявило 39 аукционов, 65 публичных торгов и 11 торгов без объявления начальной цены. Общая сумма (по установленным начальным ценам) – 22,7 млрд руб.
Система организации продаж, когда 9/10 усилий уходят впустую (несостоявшиеся аукционы и торги) требует что-то менять. Понятно, что приватизация зависит от макроэкономической ситуации – никто не хочет тратить деньги на приобретение госимущества, когда перспективы экономики неясны. Но для чиновников это не ответ. Им надо показывать улучшение показателей. И, вероятно, дело двинется в сторону заявительной приватизации (продажа объекта по заявке инвестора).
Она может выглядеть примерно так. Любая компания подает заявку на приватизацию госимущества. При этом инвестор может сам оплатить аудит и оценку (что немного странно, ведь кто платит, тот и заказывает музыку, с другой стороны, таких заявок может быть много, на все не закажешь аудиты).
Далее Росимущество публично объявляет о заявке и назначает конкурс, например, через 3 месяца. Дальше все как обычно. Это, конечно, может улучшить подбор объектов для приватизации и процент состоявшихся конкурсов. Но вряд ли даст сильный эффект: плохая макроэкономическая ситуация никуда не ушла, и неясно, когда может заработать такой механизм продаж.
Пока в бюджете на 2017–2019 годы заложены продажи в части малой приватизации в размере 13–18 млрд руб. в год, что ниже среднего уровня фактических продаж за прошлую трехлетку. Правительство явно не испытывает никакого энтузиазма в части «разогрева» малой приватизации.
Большая приватизация. Со всеми поправками в плане приватизации на прошлую трехлетку побывало 22 объекта. Из них 4 продано («Башнефть», «Роснефть», «Алроса» и «Интер РАО») и 3 выполнены частично (московские аэропорты). 10 объектов из плана приватизации на будущую трехлетку сняты. В новой программе 17 объектов (в т. ч. 7 связаны с сокращением/прекращением участия «Россетей» в дочерних обществах и добавлены еще 2 объекта).
На 2017 год запланирована продажа только двух объектов: 25% минус 1 акция «Совкомфлота» (24 млрд руб.) и 10,9% минус 1 акция ВТБ (95,5 млрд руб.). «Совкомфлот» уже долгое время «переплывает» из года в год как актив, почти готовый к приватизации, но правительство никак не назначает его продажу. Состоится ли она в текущем году, тоже до конца неясно.
А вот приватизация ВТБ почти наверняка будет вновь отложена. Глава банка Андрей Костин сумел довести до правительства мысль о том, что продажа банка, находящегося под санкциями, невыгодна, будет происходить по заниженным ценам.
Это кажется логичным, но противоречит реалиям – странным образом именно после введения санкций против ВТБ его акции осенью 2014 года выросли вдвое. С тех пор они держутся на достигнутом уровне и дальше не растут, несмотря на заметный рост российского фондового рынка. Может, тут проблема не в санкциях Запада, а в собственной политике ВТБ, который все эти годы показывает минимальную прибыль и, соответственно, платит минимальные дивиденды? О проблемах в операционной и инвестиционной деятельности банка «Профиль» уже писал (см. «Тихий саботаж» в № 43 от 21 ноября 2016 года). Что ж, отложить приватизацию банка в 2016 году Костину удалось. И уже практически удалось сделать это в 2017‑м. Крупнейшая часть доходов федерального бюджета от приватизации в текущем году будет провалена. Приватизация ВТБ в 2017‑м предусмотрена бюджетом, но в программе приватизации – когда она будет принята – почти наверняка она будет отнесена на будущие годы.
То же касается и остальных пунктов плана приватизации на будущую трехлетку – считать, что она будет выполнена лучше, чем была выполнена прошлая программа, оснований нет.
Менять, ничего не меняя
Отношение правительства к приватизации лучше всего описывают слова Михаила Жванецкого: «Очень тяжело менять, ничего не меняя, но мы будем». Никакой пользы от приватизации правительство не видит и в перечень структурных реформ включает ее скорее по необходимости – надо же как-то отчитываться об исполнении майских указов президента…
В своем последнем докладе о состоянии конкуренции в РФ (2016 год) Федеральная антимонопольная служба написала: «По итогам 2015 года вклад государства и государственных компаний в ВВП РФ может составить около 70%, тогда как в 2005 году эта доля составляла около 35%». Фактически вместо приватизации в стране в последние 10 лет состоялась мощнейшая национализация собственности. Одновременно за этот период темпы роста российской экономики упали с 6–8% в год до отрицательных. Эти два процесса логически вполне связаны: сокращение доли частного сектора и замедление экономики.
13 июля 2016 года состоялось первое заседание нового Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам при президенте РФ. Глава РСПП Александр Шохин сказал тогда прямо в лицо Владимиру Путину и Дмитрию Медведеву: «Можно было бы поставить амбициозную задачу: сократить долю государственного сектора в экономике за 10 лет в два раза. Она выросла за 10 лет у нас в два раза, с 35 до 70 процентов, стало быть, можно за 10 лет сделать и обратный маневр». Но никого такая инициатива не заинтересовала.
Чиновник не желает отдавать то, что получил в руки. Более того, он хочет продолжать усиливать свою экономическую власть в государстве. И когда на него нет управы и контроля, он будет получать желаемое. Именно это и происходит в нашей стране – революция чиновников. Реально проводимая политика последнего десятилетия достойна целей КПРФ по национализации и имеет мало общего с рынком и либерализмом.
Антон Силуанов получил вожделенный 1 трлн руб. в бюджет от приватизации в 2016 году. Ему нужна была не приватизация, а только деньги. А сама приватизация стала фактически «теневой» сделкой с неясными собственниками и источниками финансирования. Тот, кому надо, некий «неназываемый», прихватил продающуюся собственность. Сами схемы, используемые для большой приватизации, не являются сколько-нибудь прозрачными. Не случайно в составе акционеров Сбербанка, ВТБ, «Роснефти» и других госкомпаний теперь очень велика доля номинальных акционеров, которые скрывают свои имена и названия. Сделка с акциями «Роснефти» – как раз из этого числа, реальные владельцы ее акций остались неизвестны.
В последнее время (например, в ходе избирательной кампании в Госдуму летом–осенью 2016‑го) было принято вспоминать «залоговые аукционы» 1995 года и возвращаться к пересмотру их итогов. Но почему-то никто не говорил о текущих приватизационных сделках, которые по своей лихости оставляют далеко позади «залоговые аукционы». Государство совершенно бесплатно передает самые «лакомые куски» госсобственности частным инвесторам в рамках процедур внесения государством своих акций в некую новую структуру (как в случае с московскими аэропортами), с использованием инвестсоглашения (крымские аэропорты) или с использованием допэмиссии акций (ВТБ, Объединенная зерновая компания и др.). А еще оно каждый год тратит огромные деньги на пополнение уставных капиталов госкомпаний (РЖД, «оборонка» и множество других).
За все 10‑е годы только в двух крупных приватизациях был реальный конкурс и заметное повышение цены в ходе аукциона – «Ванинский морской торговый порт» (2013 год) и «СГ-транс» (2012 год) – соответственно в 15 и 2,5 раза. Еще в число вполне конкурентных можно зачислить две приватизации «Алросы» через биржу.
Во многих же случаях объекты уходили вообще бесплатно. В лучшем варианте по рыночной цене (или даже выше ее) – но в собственность неназываемых номинальных владельцев. А деньги часто шли мимо бюджета – самим приватизируемым компаниям (т. е. новым собственникам). Финансирование сделок часто осуществлялось по самым странным схемам.
По аналогии с «залоговыми аукционами», вероятно, все это станет темой избирательных кампаний после 2025 года (окончания четвертого срока президента Путина). Сегодня спорить с текущей приватизацией ни у кого не хватает духу…
На поддержание темпов приватизации в триллион рублей в год политической мощи Силуанова не хватило. Темп приватизации в 2017–2019 годах вновь резко замедлился. До тех пор, пока экономические власти страны не включат приватизацию в состав первоочередных структурных реформ, причем не формальную (когда все остается как было), а реальную, со сменой собственников, которые могут менять топ-менеджмент, до тех пор доходы нашей страны будут «теряться» в бездонных ямах госзакупок и инвестпрограмм госкомпаний и не приносить пользы обычным гражданам, живущим на одну зарплату или пенсию. До тех пор рассчитывать на серьезный экономический рост в стране не стоит.
* Данный обзор является продолжением прошлогоднего – см. «Продавать или придержать» и «Мечта коммуниста» в «Профиле» № 3 от 1 февраля 2016 года.
