Мероприятия по предотвращению последствий пандемии обошлись субъектам России почти в 1,1 трлн рублей, подсчитали аудиторы. Дотации от правительства хоть и смягчили негативное влияние экономических последствий коронакризиса, но все же не смогли предотвратить рост общего объема регионального долга – за 2020 год он увеличился на 380 млрд рублей и достиг 2,5 трлн рублей. По подсчетам аудиторов, без поддержки он вырос бы не менее чем на 700 млрд рублей.
Рост продемонстрировали все федеральные округа, но больше всего Дальневосточный. Увеличение произошло в 48 субъектах РФ, снижение – в 25 регионах, а в 12 долг остался на уровне показателей 2019 года. На 1 сентября 2021 года не имеют долговых обязательств лишь два субъекта – Сахалинская область и г. Севастополь.
По данным контрольного ведомства, средства, выделенные регионам из федерального бюджета, на 71,6% обеспечили покрытие расходов на преодоление последствий пандемии. Источниками финансирования дополнительных расходов стали межбюджетные трансферты (503 млрд рублей), дотации за счет средств резервного фонда правительства РФ (280 млрд рублей) и региональные средства.
Однако, как показала аудиторская проверка, при расчете «противоковидной помощи» не всегда правильно учитывались реально недополученные регионами суммы. В результате отдельные регионы с низким уровнем бюджетной обеспеченности не получили дотации в необходимом объеме. Так, 49,3 млрд рублей были направлены субъектам, не имеющим выпадающих доходов. Еще 65,4 млрд рублей получили 24 субъекта, объем выпадающих доходов которых составил 29 млрд рублей. Остальные 165,3 млрд рублей были распределены между регионами, у которых сложились вдвое большие потери доходов.
В настоящее время порядок распределения дотаций не урегулирован. Сумма расходов на реализацию мер по преодолению последствий коронавирусной инфекции ничем не ограничена, а их перечень не конкретизирован. Поэтому сложилась ситуация, когда такие расходы в расчете на одного человека по регионам значительно различались. Например, в Чукотском автономном округе они составили 32 тыс. рублей, а в Чеченской Республике 2,4 тыс. рублей.
По мнению Счетной палаты, система организации контроля за использованием дотаций также нуждается в пересмотре. Регионы обязаны были ежеквартально отчитываться перед Минфином, на что потрачены «ковидные» деньги, но эта работа зачастую выполнялась формально: представленная информация не всегда содержала сведения, подтверждающие направление дотаций на предусмотренные цели. Какой-либо информации, подтверждающей целевое и эффективное использование регионами предоставленных дотаций, нет и в докладе Минфина для правительства.
В 2020 году общий объем доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета г. Москвы и г. Байконур) превысил 12 трлн рублей. Более 31% пришлось на безвозмездные поступления. Общий объем расходов составил почти 14 трлн рублей. Основную долю в структуре регионального долга составляют рыночные заимствования. Доля кредитов из федерального бюджета занимает более 40%.
Главные должники
Особое внимание аудиторов привлекли три субъекта Дальневосточного федерального округа: Магаданская область, Забайкальский край и Хабаровский край. Дело в том, что государственный долг этих регионов продолжал расти даже до пандемии, когда все остальные его сокращали. В 2020 году в Магаданской области он увеличился на 8%, в Забайкальском крае – на 11%, а в Хабаровском крае – на 52%. Проверка показала низкое качество бюджетного планирования в этих субъектах, планируемый показатель дефицита регионального бюджета значительно завышался. Например, в Забайкальском крае он превышал первоначально утвержденные бюджетные назначения более чем в 10 раз.
Кроме того, эти регионы активно привлекали коммерческие кредиты, хотя в бюджете были средства. В результате они вынуждены платить банкам проценты за обслуживание этих кредитов – от 5,5 млн рублей в Магаданской области до 225,9 млн рублей в Хабаровском крае.
Госдолг Хабаровского края на 65% состоит из банковских кредитов, причем их доля заметно выросла за последние три года. Забайкальский край тоже стал чаще обращаться в банки, но пока сохраняет паритет между коммерческими и бюджетными кредитами. Магаданской области, напротив, удалось сократить долю банковских займов до 38%.
В Счетной палате предлагают нормативно ограничить такие заимствования, чтобы избежать необоснованных расходов.
В целом аудиторы прогнозируют дальнейшее наращивание государственного долга регионов, так как способность региональных бюджетов обеспечивать расходы за счет собственных доходов снизилась. Для его оптимизации требуется ужесточить контроль за выполнением условий соглашений о предоставлении бюджетных кредитов.
Пути решения проблемы
Сегодня субъекты имеют достаточно высокий уровень сбалансированности бюджета, считает первый заместитель министра финансов России Леонид Горнин. Темп роста их доходов составил 26% по состоянию на 1 октября 2021 года. Прирост уровня доходов наблюдается у большинства регионов и в целом составляет 20% относительно 2019 года.
По мнению Леонида Горнина, особое внимание нужно уделить укреплению налоговой базы регионов, которая в большей степени и привела к перевыполнению доходной части бюджета. Важно, чтобы регионы направляли те дополнительные доходы, которые сформировались в этом году, в том числе на снижение задолженности по рыночным заимствованиям регионов.
Занимательная экономика: зачем правительство решило резко увеличить госдолг
Финансовая помощь из федерального бюджета в форме безвозвратных и безвозмездных межбюджетных трансфертов увеличилась в 2020 году более чем в 1,5 раза, отмечает директор Центра региональной политики РАНХиГС Владимир Климанов. Однако в условиях сокращающихся собственных доходов и необходимости наращивать расходы, в том числе для организации антикризисных мер, регионы все равно готовы идти на увеличение государственного долга.
По мнению эксперта, госдолг субъектов РФ будет оставаться большим. В то же время в 2020 году правительство ввело механизм возможного списания части бюджетных кредитов за счет реализации на территориях новых инвестиционных проектов. Кроме того, внедряется новый инструмент инвестиционной поддержки субъектов – инфраструктурные бюджетные кредиты. Собственных финансовых ресурсов для реализации инвестпроектов у регионов не хватает, они зажаты необходимостью финансирования текущих расходов, и потому решение задач инфраструктурного развития откладывается нередко на неопределенный срок. При этом теория финансово-инвестиционной деятельности, лучшая международная и отечественная практика свидетельствуют, что если идти на существенные заимствования, то в первую очередь они должны быть направлены именно на решение задач инвестиционного характера, убежден Владимир Климанов.
Проблема задолженности регионов – это системная проблема, которую не первый год решает правительство РФ, говорит председатель комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам Анатолий Артамонов. Тенденция роста госдолга сохраняется и в 2021 году, и в проекте федерального бюджета на 2022–2024 годы. По его мнению, необходимо продолжать реализацию достаточно эффективных мероприятий по замещению рыночных заимствований бюджетными кредитами. При этом целесообразно предусмотреть возможность дополнительного замещения задолженности субъектов, реализующих индивидуальные программы социально-экономического развития.
Контрольное мероприятие показало, что субъекты РФ зачастую не соблюдают заключенные договоренности, нарушают порядок учета долговых обязательств, отмечает ведущий научный сотрудник Института экономики РАН Ирина Букина. Решения по безусловному взысканию средств практически не исполняются. Таким образом, поддерживаются «мягкие» бюджетные ограничения, что провоцирует неосмотрительность политики регионов и создает дополнительные риски для Федерации.
«На региональном уровне не создается стимулов для снижения долга, поскольку основной задачей является достижение установленных целевых показателей. Очевидно, что в крайнем случае федеральный центр окажет финансовую помощь и предотвратит банкротство субъекта РФ. Таким образом, государство так или иначе профинансирует спущенные обязательства, но, вероятно, с меньшими издержками для себя – за счет обесценивания номинальных сумм из-за инфляции, временных лагов, позволяющих распределить средства, и т.п. Иными словами, федеральные власти берут взаймы у властей субъектов РФ, чтобы впоследствии расплатиться по более низкой процентной ставке (или вовсе отрицательной реальной ставке процента). При этом возникают дополнительные риски и для Российской Федерации – например, если объем помощи превысит первоначальные обязательства в случае неосмотрительной политики властей субъекта РФ (наращивания коммерческой задолженности, роста ставок по региональным и муниципальным ценным бумагам и т.д.)», – пояснила эксперт.
По мнению Ирины Букиной, назрела необходимость пересмотра бюджетных правил в отношении субъектов РФ, с тем чтобы оставить наиболее эффективные правила и обеспечить однозначность их соблюдения. Политика Федерации должна быть прозрачной и надежной, чтобы предотвратить отклоняющееся поведение как субъектов РФ, так и федеральных властей.
