Наоборот, новая внешнеполитическая команда США, включающая также номинированного на пост госсекретаря Майка Помпео, демонстрирует готовность к максимально агрессивной внешней политике. Возможна эскалация в отношениях Вашингтона с Пхеньяном и Москвой, но под наибольшей угрозой оказывается Совместный всеобъемлющий план действий (СВПД) по урегулированию ситуации вокруг ядерной программы Ирана.
СВПД был подписан Соединенными Штатами, Великобританией, Францией, Германией, Россией, Китаем и Ираном в 2015 году и сводился к ограничению ядерной программы Тегерана и повышению ее прозрачности в обмен на снятие или приостановку международных санкций против страны. Поскольку шансов на ратификацию подобного договора в американском парламенте, контролируемом республиканцами, не было, соглашение было заключено в форме политической договоренности, пусть и одобренной резолюцией СБ ООН. От имени США подпись поставил президент Барак Обама.
Дональд Трамп не скрывал своего негативного отношения к соглашению с Тегераном. Еще во время избирательной кампании будущий президент называл СВПД «худшей сделкой в истории» и обещал выйти из него. Вступив в должность, Дональд Трамп сразу же вывел США из Транстихоокеанского партнерства, а спустя полгода – из Парижского соглашения по климату, но оставил в силе иранское соглашение. Европейские союзники Вашингтона и собственный кабинет президента, включая министра обороны, министра иностранных дел и советника по национальной безопасности, настаивали на выполнении договоренностей с Тегераном. Выход Соединенных Штатов из СВПД грозил обрушить все соглашение, что вернуло бы стороны к состоянию 2012 года, когда Иран наращивал свою ядерную программу, а Израиль и США всерьез обсуждали возможность нанесения удара по Исламской Республике. Поскольку шансы полностью уничтожить разветвленную ядерную инфраструктуру Тегерана были невелики, выбор фактически сводился к необходимости наземного вторжения в Иран либо готовности к тому, что в ответ на бомбардировки Тегеран непременно создаст ядерное оружие.
Но, уступив внешнему давлению, Дональд Трамп остался противником СВПД. Особенное недовольство президента вызывала необходимость каждые 90 дней в соответствии с Законом об оценке ядерного соглашения с Ираном (Iran nuclear agreement review act) информировать конгресс о том, что Тегеран выполняет взятые на себя обязательства, а снятие санкций со страны отвечает интересам Вашингтона.
Кроме этого, в рамках СВПД президент должен был регулярно приостанавливать действие санкций в отношении Ирана. Дональд Трамп провел почти год, споря со своим кабинетом и компенсируя выполнение СВПД новыми санкциями, связанными с ракетной программой Ирана. Наконец, в октябре 2017‑го президент отказался подтвердить, что Тегеран выполняет соглашение и договоренность отвечает интересам США. А затем объявил, что европейские участники соглашения и Вашингтон должны согласовать новые условия, которые Иран должен будет выполнять (ни Москва, ни Пекин, ни Тегеран к переговорам не были приглашены), или 12 мая США не продлят приостановку санкций.
Европейские союзники действительно начали переговоры, стараясь найти вариант, который бы устроил обе стороны. Их предложения сводились к давлению на Иран в области ракетной программы и обсуждению дополнительных договоренностей. США, в свою очередь, настаивали на изменениях самого СВПД, включая придание ему постоянного характера (согласованные ограничения иранской ядерной программы были временными). Тегеран однозначно заявил, что не примет никаких изменений соглашения, с чем выразили солидарность КНР и Россия. Европейские столицы оказались между двух огней.
13 марта президент Трамп объявил об отставке главы Госдепартамента Рекса Тиллерсона. Объясняя причину увольнения госсекретаря, Трамп помимо прочего сказал: «Я считаю иранское соглашение ужасным, думаю, ему оно казалось нормальным». Номинированный на место Тиллерсона директор ЦРУ Майк Помпео в бытность конгрессменом выступал одним из самых последовательных противников СВПД, регулярно преувеличивал угрозу для Соединенных Штатов со стороны Ирана и преуменьшал стоимость военной кампании против Исламской Республики. На посту директора ЦРУ Помпео продолжал схожую линию, хоть и менее публично.
Джон Болтон, назначенный советником по национальной безопасности, был одним из ключевых участников подготовки американского вторжения в Ирак в 2003 году и до сих пор продолжает считать его оправданным. В марте 2015‑го, в разгар переговоров по заключению СВПД, он писал в The New«чтобы остановить Иран, бомбите Иран». За последние два года его взгляды не изменились, зимой 2018‑го посол Болтон призывал выйти из соглашения с Тегераном и поддержать тех, кто хочет сменить власть в стране. Как отметила директор программы по ядерному нераспространению американской Ассоциации по контролю над вооружениями Келси Девенпорт, «назначение Болтона – это гвоздь в крышку гроба соглашения с Ираном».
Таким образом, России и остальным участникам СВПД предстоит определиться с дальнейшей стратегией. Практически гарантированно 12 мая президент Трамп не продлит приостановку санкций в отношении Ирана. Это может означать введение ограничительных мер против Тегерана и нарушение Вашингтоном СВПД. Причем, поскольку санкции США, запрещающие гражданам государства вести экономическую деятельность с Ираном (первичные санкции), не прекращали действовать, речь пойдет о введении Вашингтоном вторичных санкций, направленных против граждан и компаний третьих стран (в том числе России, Китая и Евросоюза), ведущих бизнес с Исламской Республикой.
Но есть еще один, потенциально худший вариант, озвученный директором Фонда защиты демократии Марком Дубовицем. Дональд Трамп не продлевает приостановку санкций, но поручает министерству финансов пока не применять их в течение определенного периода времени. Таким образом, администрация США получает дополнительное время для давления на Европейский союз, чтобы заставить его выступить с едиными требованиями к Ирану, и провоцирует Тегеран, оказавшийся в подвешенном состоянии, нарушить СВПД, с тем чтобы оправдать дальнейшие антииранские действия.
В случае, если Вашингтон примет решение, идущее вразрез с его обязательствами по СВПД, будет критически важно сохранить единство остальных участников соглашения, включая ЕС и Иран. Исламская Республика станет испытывать мощное внутреннее давление ответить на американское нарушение. Европейские страны будут пытаться до последнего договориться с Вашингтоном, даже в ущерб интересам Ирана. В этой ситуации роль России может оказаться ключевой. Во время стартовавшего 9 апреля в Тегеране российско-иранского диалога, организованного Международным дискуссионным клубом «Валдай» и тегеранским Институтом политических и международных исследований, эксперты двух стран обсудили конкретные меры, способные стабилизировать ситуацию.
Есть шанс, что снятие односторонних европейских санкций и развитие экономических и политических связей Ирана с Европой, Россией и Китаем окажется достаточным аргументом для выполнения Тегераном положений СВПД даже после того, как из соглашения выйдут Соединенные Штаты. Но для этого оставшаяся «пятерка» международных посредников должна обеспечить Тегерану максимальное экономическое сотрудничество. Использование счетов в евро может обойти запрет на использование доллара в транзакциях с Ираном. В случае введения вторичных санкций у Евросоюза есть опыт постановления № 2271/96, вводившего для европейских компаний защитные меры от экстерриториальных санкций третьих стран и обязывающего эти компании выполнять заключенные контракты. Евросоюз также использовал механизмы ВТО для давления на Вашингтон – столкнувшись с единым европейским фронтом, США предпочитали договариваться. Координация анти-санкционной деятельности Евросоюза, КНР и России могла бы дополнительно повысить эффективность этих мер.
Вряд ли Европейский союз пойдет на подобные действия в отношении США с легким сердцем. Противостояние с крупнейшей экономикой мира будет не в интересах ЕС и европейских компаний. Более того, это станет нарушением трансатлантической солидарности, что, безусловно, вызовет раздражение Вашингтона, особенно после того, как Америка выступила вместе с Европой против России в «деле Скрипаля». Тем не менее важно донести до Брюсселя, что Соединенные Штаты в данном случае не пытаются разрешить кризис на Ближнем Востоке, а провоцируют его. И альтернативой сохранению СВПД будет не выработка нового соглашения, а с большой вероятностью новая война в нестабильном регионе и, возможно, разработка Ираном ядерного оружия.
В этом смысле назначение Джона Болтона советником по национальной безопасности может помочь европейцам избавиться от иллюзий и принять неприятную реальность.
