Россия и молот Тора: какой должна быть арктическая политика Москвы

Организация малых дел

О том, что Арктика – специфический регион с крайне хрупкой экологической и социальной системой, нуждающийся в дополнительной защите, государственные мужи впервые задумались в 1989-м. Тогда в финском Рованиеми прошла встреча представителей восьми арктических государств – СССР, США, Дании, Исландии, Канады, Норвегии, Финляндии и Швеции. Спустя два года эти страны приняли Стратегию защиты окружающей среды в Арктике, а еще через пять лет создали постоянно действующий Арктический совет.

У каждого игрока в Арктике свой взгляд на то, какие проблемы в регионе ключевые, и он часто не совпадает со взглядами соседей; хватает поводов для взаимных упреков, до сих пор не закреплены границы исключительных экономических зон, стороны любят обвинять друг друга в загрязнении и милитаризации региона. Тем не менее Арктический совет стал для них тем круглым столом, за которым можно обсудить трудности в отношениях и прийти если не к устраивающему всех соглашению, то, во всяком случае, договориться о второстепенных деталях. Именно таким образом, в полном соответствии с теорией малых дел, Арктика постепенно становится все более безопасной и комфортной для тех, кто в ней живет и работает.

Так было до позапрошлого года. В 2019-м по итогам саммита в Рованиеми, который проводился под председательством Финляндии, арктическим странам впервые за 23 года не удалось согласовать итоговую декларацию. Виной тому стала позиция США: находившийся тогда у власти Дональд Трамп считал борьбу с климатическими изменениями, которую все остальные державы хотели вставить в документ, не стоящей внимания. Сменивший его на посту президента Джон Байден вернул Америку в Парижское соглашение по климату и готов обсуждать климатическую повестку в принципе. Для России это хороший знак: защита экологии – один из приоритетов российского председательства.

С чем идем

Всего в концепции, утвержденной правительством, четыре направления: население Арктики, охрана окружающей среды, социально-экономическое развитие региона и укрепление роли Арктического совета как основной площадки многостороннего сотрудничества. Все они лежат в русле задач, сформулированных в Основах госполитики в Арктике и Стратегии развития Арктической зоны до 2035 года, в числе которых – закрепление за Арктическим советом статуса ключевого международного объединения в регионе. В целом всё хорошо и правильно, но есть ощущение, что чего-то не хватает.

Возможно, дело в том, что все привыкли: каждый новый председатель запускает свежую инициативу. Финны, например, активно боролись с судоходными загрязнениями и занимались координацией работы метеостанций в регионе, исландцы взялись за пропаганду арктического туризма и альтернативную энергетику. В российской программе такого пункта (или двух), на котором особо акцентируется внимание, нет. Может, оно и правильно: когда весь мир лихорадит, лучше просто спокойно работать над развитием взаимодействия по наработанным направлениям. Но при этом Россия рискует упустить шанс повлиять на формирование арктической повестки.

«В последние годы практически все идеи в регионе генерировали американцы, – напоминает руководитель Группы исследований политики США и Канады в Мировом океане, сотрудник Центра североамериканских исследований ИМЭМО РАН Павел Гудев. – Регулирование судоходства в Беринговом проливе – изначально их инициатива, мораторий на вылов рыбы в центральной части Северного Ледовитого океана – тоже. Понятно, что они преследуют в основном свои интересы, но и другим странам их инициативы выгодны. Мы просто не можем их не поддержать, действуя в общих интересах, но постепенно именно они становятся главными застрельщиками перемен в Арктике».

Ни мира, ни войны

Российско-американские отношения – главная интрига будущих полутора лет; от того, как они будут развиваться, напрямую зависит ситуация за Полярным кругом.

Американские элиты недовольны действиями России – и в мире вообще, и в арктических морях в частности. Русские, считают в Вашингтоне, слишком агрессивны: они претендуют на все новые и новые куски шельфа, строят военные базы в Арктике, проецируют силу и отстаивают свое право определять, кто будет ходить Севморпутем. Это американцев особенно злит: уже который год ВМС США при помощи пресловутых операций по поддержанию свободы судоходства (FONOP) демонстрируют, что не признают претензии определенных стран на тот или иной кусок акватории. Страдают от этих операций, как правило, соперники Америки – Китай, Иран или Россия, – но иногда и потенциальные союзники, такие как Индия.

Первые операции по свободе судоходства в Арктике американские моряки провели еще в начале 1990-х, но тогда на них мало кто обратил внимание: на глазах разваливалась сверхдержава, было не до того. Сейчас американцы рады бы показать России, кто в северных морях хозяин, но есть проблема: лед. На данный момент у США есть два ледокола: «Полар Стар» и «Хили». С последним в прошлом году произошел обидный казус: сразу после возвращения с учений «Полярный щит», призванных продемонстрировать американское присутствие в Арктике, на нем произошел пожар, и ледокол временно вышел из строя.

Несложно представить ситуацию, в которой американский корабль, производящий FONOP в российских водах, попадет в ледовый плен. Тогда американцам придется, скорее всего, обращаться за помощью к Москве. Это серьезно уронит их авторитет не только в глазах русских, но и в глазах других игроков, имеющих свои интересы в регионе, и прежде всего китайцев.

Дракон во льдах

У Пекина всего в достатке – и боевых кораблей, и ледоколов, и полярных амбиций. Это пугает Вашингтон и заставляет беспокоиться Москву.

Если для Америки потенциальное военное и экономическое присутствие КНР в Арктике означает перспективу открытия нового фронта холодной войны, то для России важно, в каком объеме это присутствие будет реализовано и какие формы примет. Если китайские инвесторы будут вкладывать деньги в арктические бизнес-проекты и играть по российским правилам, а в перспективе, воспользовавшись глобальным потеплением, начнут отправлять свои контейнеровозы через Севморпуть, в Москве будут только рады. Но не факт, что Китай этим удовлетворится: у Пекина хватает своих амбиций.

Для Китая арктические моря – это пространство, через которое будет проложен Ледовый шелковый путь – часть глобального проекта «Пояс и путь». Чтобы обеспечить его функционирование, КНР намерена, помимо всего прочего, участвовать в управлении регионом на инклюзивной основе, что подразумевает равные права для арктических и неарктических стран. Китай выступает за свободу судоходства на трассе Севморпути как в отношении гражданских судов, так и военных кораблей. Вопрос в том, сколько будет этих военных кораблей и насколько их проход останется мирным при условии, что Китай заинтересован в разработке и добыче арктических ресурсов – от нефти и газа до редкоземельных элементов, и до каких пор он будет мириться с тем, что эту добычу контролируют другие страны.

Особое удивление у Москвы и Вашингтона вызывает упоминание в китайской стратегии необходимости защищать экологию региона и права коренных народов Севера. Учитывая уровень промышленного загрязнения в самой КНР и в тех районах, где работают китайские предприятия за рубежом, а также, мягко говоря, специфическую политику Пекина в отношении Тибетского и Синьцзян-Уйгурского автономного района, многие российские и американские эксперты подозревают, что демонстративная забота об экологической чистоте и правах угнетенных полярных меньшинств – лишь повод, который должен позволить Китаю закрепиться в регионе.

Россия, таким образом, оказывается в сложной ситуации. С одной стороны, Москва отстаивает позицию, в соответствии с которой Арктика – особый регион, который нельзя равнять с другими океанами: это фактически замкнутое пространство, часть которого постоянно покрыта льдом, с огромными шельфовыми зонами, и скорее напоминает море, а не океан. А значит, к нему необходимо применять те же принципы, которые применяются к Средиземному, Черному и Балтийскому морям. Такой подход выгоден не только России, но и другим арктическим странам, включая США. География и взаимные интересы подталкивают Москву и Вашингтон к сотрудничеству в Арктике.

С другой – разгорающаяся холодная война между Соединенными Штатами и Китаем приводит к тому, что американские элиты, явно переоценивающие свои силы, пытаются убить двух зайцев одним выстрелом и вместо того, чтобы налаживать сотрудничество с Москвой, все больше ужесточают санкции против нее, буквально заталкивая Россию в объятия Китая. Разумеется, есть среди американских военных и политиков и трезвомыслящие люди, но, как правило, не в высоких штабах и кабинетах, а на местах: те самые офицеры береговой охраны, местные чиновники и полярники, работающие в Арктике. Но политику США определяют не они, а большие шишки в Вашингтоне, и в результате Россия и Китай постепенно преодолевают разногласия и учатся взаимодействовать друг с другом. Россия все больше превращается для Штатов в воображаемого врага, которого необходимо сдерживать при помощи военных демонстраций. Москва пока только восстанавливает заполярную арктическую инфраструктуру советского времени, но если так пойдет и дальше, то Арктика начнет милитаризироваться опережающими темпами.

В этой ситуации у России есть варианты маневра. Например, развивать связи с другими неарктическими странами, не проявляющими пока столь же масштабных амбиций, как КНР, – с Японией, Кореей, Индией. Но развивать взаимодействие с ними необходимо по всем направлениям, не только в Арктике: готовность Токио, Сеула и Нью-Дели к сотрудничеству будет тем выше, чем активнее будет российское присутствие в южных морях, Индийском и Тихом океанах.

Планируя арктическую политику, необходимо учитывать еще один важный фактор – время. С каждым годом за Полярным кругом становится все теплее, навигация начинается все раньше, льды отступают все дальше. Если этот процесс продолжится, то могут появиться новые вызовы и угрозы.

Причем речь не о традиционных межгосударственных проблемах типа пограничных споров: все они на данный момент урегулированы, и новых на горизонте не видать. Но таяние льдов и приход в Арктику новых игроков могут спровоцировать возникновение нетрадиционных вызовов и угроз. Понятно, что пиратов на каяках, берущих на абордаж контейнеровозы ледового класса, или самодельные подводные лодки из китовых шкур, перевозящие кокаин вперемешку с морошкой из Нунавута на Таймыр, мы вряд ли увидим; но контрабанда и незаконный рыбный промысел вполне могут стать реальностью, если глобальное потепление продолжится. И важная задача для России на посту председателя Арктического совета – планировать и действовать на перспективу в пределах хотя бы десятилетий.