Как все начиналось
Весной 2014 года в связи с присоединением Крыма и обострением обстановки на востоке Украины Вашингтон начал вводить против России санкции. На тот момент антироссийская санкционная программа ничем не отличалась от 28 других санкционных программ США. Работала она по стандартной для Соединенных Штатов схеме: после подписания президентом указа с перечнем лиц и компаний, в отношении которых вводились ограничения, автоматически происходило обновление базы Казначейства, а общественности сообщалось, какие конкретно формы взаимодействия с подпавшими под санкции лицами запрещены и как будут наказывать нарушителей. Точно так же вводились, например, санкции против Ирана, которых, к слову, было больше, а инициаторами их был не только президент, но и конгресс, а также ООН. При этом консалтинговые фирмы в Вашингтоне годами кормились за счет того, что выпускали доклады, разъясняющие суть введенных ограничений и содержащие рекомендации тем, кто хотел сохранить хорошие отношения с американской Фемидой.
Но за прошедшие четыре года подход к санкционному давлению на Россию изменился. Сейчас ставка делается не на разъяснение нюансов, а на культивирование неопределенности. Хотя сами ограничительные меры по-прежнему остаются таргетированными, то есть направленными не против всей страны, а против отдельных лиц и компаний, умышленно создается впечатление тотальности санкций.
Примером может послужить выпущенный в конце февраля кремлевский доклад. Никаких новых ограничений ни на кого он не налагал (да и не мог по своей сути). Но, будучи перечнем самых важных российских чиновников и богатейших бизнесменов, четко давал понять: все они находятся в зоне риска как потенциальные жертвы новых санкций. А раз так, то и все, кто ведет бизнес с «токсичными русскими», также могут подпасть под ограничительные меры.
Эту тактику американцы, скорее всего, будут использовать и дальше. Нагнетание неопределенности позволяет им влиять на партнеров российских компаний – не все захотят иметь дело с теми, кто завтра может оказаться в «черном списке». Такой подход в некотором смысле даже выгоднее, чем введение по-настоящему тотальных санкций. Тем более что существующая в Америке традиция предполагает, что санкции вводятся, если, во‑первых, есть полноценная доказательная база вины объекта ограничений (пусть эти доказательства и не всегда предъявляются общественности), а во‑вторых, должна быть понятна логика пополнения «черного списка» (между тем про кремлевский доклад шутили, что это просто помесь телефонного справочника Кремля и списка богатейших людей России журнала Forbes).
Любопытно, что в экспертных кругах санкции обсуждаются, как скучное неизбежное зло, допускать которое приходится по причине отсутствия возможности проводить желаемую политику другими средствами. Ни на одной из сессий, посвященных санкционной проблематике в рамках крупнейшей академической конференции международных исследований ISA (более пяти тысяч участников из десятков стран), прошедшей в начале апреля в Сан-Франциско, не ставился вопрос: зачем вводить санкции? Исследуются их действенность, причины несоблюдения, создание санкционных альянсов, влияние санкций на демократию или положение правящей партии в подсанкционной стране. Что угодно, но не целесообразность применения. Потому что экономические ограничения представляются единственной реальной альтернативой военным действиям. Максимум – признается, что санкции не всегда эффективны. Но тут возникают новые вопросы: что считать эффективностью, если, в конце концов, никто не хочет настоящей войны с Россией? На этом дискуссия обычно заканчивается. Иначе говоря, на выбор предлагается не «санкции или их отсутствие», а «санкции или военные действия».
Абсолютное зло
Сама идея таргетированных финансовых санкций возникла как реакция на вызовы безопасности со стороны негосударственных акторов. В 1990‑е такие санкции стали инструментом противодействия наркоторговле (их вводили против банков, отмывавших деньги наркомафии). После 2001‑го таргетированные санкции начали использоваться для борьбы с экстремистскими организациями, прежде всего «Аль-Каидой». Иначе говоря, изначально таргетированные финансовые санкции были нужны для борьбы с негосударственным «абсолютным злом», угрозой всему человечеству – наркотрафиком и международным терроризмом.
Примечательно, что тогда же Казначейство решило отдать исполнение санкций на аутсорсинг частному сектору. Не позволить банку или любому финансовому институту быть замешанным в связях с лицами или компаниями из «черного списка» Казначейства стало задачей банка, а не Казначейства. Предполагалось, что добиться этого удастся через высокие альтернативные издержки нарушения американского санкционного регулирования – блокировку активов, отключение от долларовых расчетов, колоссальные штрафы, потерю репутации, добавление самого нарушителя в «черные списки» и так далее.
Эта практика доказала свою эффективность. Однако попытка аналогичным образом действовать в отношении Ирана натолкнулась на сопротивление ближайших союзников США. В итоге сделать антииранские санкции тотальными получилось только после вынесения соответствующей резолюции Совбеза ООН. Характерно, что добиться подписания этого документа удалось после того, как был использован аргумент борьбы с «абсолютным злом» – в роли такового было представлено нарушение режима нераспространения.
Сегодняшние американские санкции пытаются поставить Россию именно в этот ряд «абсолютного зла». Но без соответствующих аргументов (чем, например, недоказанное вмешательство в американские выборы угрожает человечеству?) добиться поддержки этой политики от других стран будет сложно. Более того, со временем сопротивление ей будет нарастать. Поэтому сейчас США раскручивают тему химоружия, утверждая, что Москва стоит за отравлением Скрипаля и покрывает Башара Асада, якобы использовавшего отравляющие вещества против своих противников. Закрепление за Россией реноме страны, потворствующей использованию химоружия, позволит американцам представить ее «абсолютным злом», заслуживающим максимально жесткого санкционного наказания.
С учетом вышесказанного приходится признать, что усилия, которые с помощью адвокатов и лоббистов в Вашингтоне российские бизнесмены-»тяжеловесы» прикладывают к тому, чтобы не попасть в санкционные списки, безусловно важны, но недостаточны. Гораздо важнее убедить потенциальных кредиторов и партнеров в том, что даже в условиях санкционного давления со стороны США работать с Россией по-прежнему можно. Иранский опыт доказывает, что сочетание коммерческой выгоды и не зависящих от американской финансовой системы финансовых институтов в условиях отсутствия санкций Совбеза ООН может это обеспечивать.
Новая нормальность
Важный структурный сдвиг, касающийся санкционного давления на Россию, – резкое усиление роли конгресса США. В 2017‑м был принят Закон о противодействии противникам Америки (CAATSA). До этого санкции традиционно считались президентской зоной ответственности. CAATSA не только перевел их в ведение конгресса (без его одобрения их не снимешь), но и сделал их практически вечными. А менее чем через год, 6 апреля, сенатор-демократ Роберт Менендеc предложил новый закон, «позволяющий президенту США вводить санкции против людей, замешанных в инциденте в Солсбери». Курьезность ситуации заключается в том, что одобрения конгресса, для того чтобы вводить эти санкции, не требуется, вполне достаточно Закона о чрезвычайных экономических полномочиях (1977 год) и Патриотического акта (2001 год), регламентирующих действия президента, накладывающего санкции.
Однако обвинять конгрессмена в незнании американских законов не стоит. Озвученная инициатива призвана не развязать Дональду Трампу руки, а, наоборот, сузить пространство для маневра, превратив санкции в долгосрочную норму внешней политики. Конгресс хочет не только увеличить свое участие в выработке внешнеполитического курса, но и сделать так, чтобы отмена введенных в отношении России ограничений стала слишком опасной затеей по причине внутриполитических издержек.
Эти действия конгресса ясно демонстрируют: бессмысленно надеяться, что санкции отменят после личной встречи Путина и Трампа, выборов или какого-либо еще события. Санкции – это «новая нормальность», играть в игры с ограничениями все охотнее берутся и западные, и незападные страны. С чего бы от этого инструмента отказываться США, давно привыкшим его использовать? Напротив, очевидно, что американских санкций против российского бизнеса и отдельных лиц будет больше.
Российские перспективы
Можно сделать несколько предположений по поводу того, как будут развиваться события. Точечные финансовые санкции останутся любимым инструментом Казначейства, поэтому в «черный список» будут регулярно добавляться новые имена и компании. Причин, по которым этот процесс мог бы остановиться как минимум до ухода Трампа с президентского поста (хоть после импичмента, хоть после истечения его первого срока, хоть после переизбрания и второго срока), нет. Перспективы того, что этот процесс остановится при следующем президенте, весьма туманны. Наиболее оптимистичный сценарий – создание со временем существенных альтернатив американскому финансовому и страховому рынкам, участие в которых будет доступно для российского бизнеса.
Пытаться обходить санкции в Америке или через американские компании – дурная затея. Перспективнее попробовать наладить взаимодействие с европейскими институтами, а еще лучше – с азиатскими или небольшими структурами в третьих странах, например, на Ближнем Востоке. Европейцы предпочитают решать вопросы наказания за обход санкций кулуарно, не имеют собственного аналога Управления по контролю за иностранными активами (главное подразделение Казначейства, реализующее санкционную политику), ни единой европейской финансовой разведки, и в обозримом будущем не собираются ее создавать. Главным образом потому, что такая структура будет эффективна только для контроля евро, а евро, в отличие от доллара, в значительной мере ограничен самим ЕС.
Отключение от системы SWIFT пока все-таки маловероятно, поскольку оно возможно только в условиях критической эскалации конфликта, причем между Россией и Европой, а не между Россией и США. Реальным поводом для такого шага может стать прямая и очевидная военная агрессия со стороны России либо что-то, сопоставимое с ней по значимости.
Для такой умеренности ЕС есть различные причины. Во‑первых, даже в случае Ирана SWIFT пошел на санкции только после резолюции ООН. Но после блокировки Исламской Республики в 2012–2015 годах SWIFT как межбанковская платформа прилагает массу усилий, чтобы вернуть образ деловой, а не политической структуры. Во‑вторых, SWIFT базируется в Европе, европейцы считают его своим, несмотря на наличие американской стороны в правлении. Отключение России от SWIFT возможно только в условиях ультрасильного европейского единства (в правление организации входит 19 стран, причем большинство из них европейские, и пострадают от этого шага все члены ЕС). Потому что, в‑третьих, отключив Россию, не получится платить за энергоресурсы, что создает понятные издержки для Евросоюза. Поэтому призывы отключить звучат из Америки, товарооборот России с которой едва превышает $20 млрд в год, но не из Европы.
Системная работа с незападными партнерами становится неизбежной. Накопленные политические противоречия не позволят в обозримой перспективе вернуться к условиям середины нулевых, когда западные финансовые ресурсы были доступны для отечественного бизнеса. В этой связи давно пора системно выстраивать работу с консультантами по деловой культуре и переговорам в государствах Азии, вкладываться в GR в этих странах и учиться эффективно вести изматывающие переговоры, а не апеллировать только к экономической выгоде проектов или – негласно – к нью-йоркской или лондонской альтернативе, которой все равно уже нет. Это не такая уж и неподъемная задача – наши западные партнеры в свое время точно так же учились работать с представителями азиатских государств и бизнеса.
И наконец, есть и хорошая новость: Китай, Индия и ряд других стран испытывают все большие опасения по поводу американской санкционной политики. Им совершенно не нравится, что они оказались в заложниках противоречий России и Соединенных Штатов. Поэтому дублирующие финансовые, страховые, арбитражные, лицензионные, регулирующие системы будут создаваться в разных частях света. Но важно входить в создание этих систем не на этапе «ознакомления с существующими процедурами», а на этапе «конструктивного создания» подобных институтов. А для этого нужно четко отдать отчет хотя бы себе, что нам от внешнего мира нужно и для решения каких внутренних задач.
