Щит или меч: почему новый КоАП может получиться карательным

• Разворот с Охотного Ряда
• Что встревожило бизнес
• От формы к содержанию
• Правки в режиме онлайн
• Разнарядка на штрафы вместо либерализации?

Разворот с Охотного Ряда

О высокой степени готовности проекта КоАП в конце октября на конференции «Цифровые международные отношения», состоявшейся в МГИМО, сообщил статс-секретарь – замминистра юстиции РФ Андрей Логинов. Чиновник отметил, что кодекс «практически написан», однако срок, когда этот документ может быть направлен в правительство, назвал достаточно неопределенно: в следующем году.

Месяцем ранее, выступая на открытии II Казанского международного юридического форума, глава Минюста Константин Чуйченко отметил, что ведомство сейчас проводит ревизию административного и уголовного законодательства с целью смягчения административной ответственности за правонарушения в сфере предпринимательской деятельности. Параллельно решается задача либерализации производства по уголовным делам о преступлениях экономической направленности. Проекты нового КоАП и соответствующего процессуального закона, пояснил Константин Чуйченко, проходят межведомственные согласования.

Осторожность, с которой руководство Минюста говорит о работе над этими документами, объяснима. Первая попытка принять их, предпринятая четыре года назад, закончилась скандальным провалом. Концепция нового КоАП была представлена в июне 2019-го. Она, в частности, предлагала: закрепить в кодексе определения административных правонарушений; установить сроки давности привлечения к ответственности; ввести отсрочки, рассрочки и приостановления исполнения наказания; осуществить переход на электронное правосудие.

Проект КоАП был опубликован 30 января 2020 года. Планировалось, что он будет оперативно рассмотрен и принят – с таким расчетом, чтобы с 1 января 2021-го вступил в силу. Но вскоре выяснилось, что на Охотном Ряду документ не может рассчитывать на поддержку. Депутаты Госдумы заявили, что в представленном виде кодекс никуда не годится, и вернули его в Минюст, сопроводив объемным пакетом (более двух тысяч) замечаний и предложений.

Что встревожило бизнес

Жесткую позицию по вопросу предложенных в кодекс изменений занял уполномоченный при президенте по защите прав предпринимателей Борис Титов. Омбудсмен заявил, что в таком виде КоАП представляет потенциальную угрозу существованию и развитию российского бизнеса, поскольку в нем заложено кратное увеличение размеров штрафов.

Перечень мер административной ответственности для предпринимателей действительно выглядел устрашающе. Так, штраф за нарушения в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения для ИП предлагали поднять в 30 раз, для должностных лиц – в 20 раз, для предприятий и организаций – в 1,5 раза. Штраф за неисполнение предписаний контрольно-надзорных органов для ИП намеревались повысить в 20 раз, для должностных лиц – в пять раз.

Репрессивный, с точки зрения бизнес-сообщества, характер первоначального варианта проекта КоАП даже после внесенных изменений проявлялся в предложении ввести определение «грубое административное правонарушение» (посягательство на конкуренцию, отмывание незаконных доходов, коррупция и т. д.), наказание за которое может быть только одно – штраф. При этом после правки из проекта были исключены положения об отсрочке, рассрочке или приостановлении исполнения административного наказания.

Потенциально пострадать мог не только бизнес. Права и законные интересы рядовых россиян как потребителей товаров и услуг, если детально анализировать, тоже могли быть серьезно ущемлены. В частности, максимальный штраф за нарушение порядка рассмотрения жалоб граждан, согласно уточненному проекту КоАП образца 2020 года, готовы были снизить на треть, а штрафы за повторные нарушения при оказании услуг хотели вообще упразднить.

От формы к содержанию

Потерпев неудачу при первой попытке, Минюст, что называется, взял тайм-аут. Возникли и объективные основания для задержки: работать над новым вариантом кодекса в условиях локдауна в экономике, введенного в связи с пандемией COVID-19, было весьма затруднительно. Очевидно, что во время карантина и режима самоизоляции нельзя было организовать публичные обсуждения резонансного законопроекта в очном режиме. Дело не то чтобы положили в долгий ящик, просто не стали форсировать события. При этом ни у кого не было сомнений, что КоАП, который был принят в далеком 2001 году, сегодня требует глубокого переосмысления – как содержательного, так и концептуального.

Впрочем, с аналогичными вызовами и ранее приходилось сталкиваться, начиная работу с чистого листа. До октября 1917-го отдельного института административного права в России не было. Все вопросы, относящиеся к профилактике и наказанию за малозначимые правонарушения, находились в компетенции полиции, так что полицейское право подменяло административное.

В советский период эта сфера на протяжении почти 77 лет регулировалась декретами, постановлениями и указами. Лишь в июне 1984-го Верховный Совет РСФСР принял первый Кодекс об административных правонарушениях (КоАП), с которым наша страна жила четверть века, осуществив переход от плановой экономики к рыночной.

Правки в режиме онлайн

Актуальность разработки нового КоАП подтверждается количеством редакций действующего документа, которые стали следствием перманентно вносимых в него изменений. Поправки и дополнения инициировали как органы исполнительной и законодательной власти, так и общественные организации, бизнес-сообщество. Свой вклад внес и Конституционный суд РФ, который за 20 с лишним лет более 800 раз рассматривал нормы КоАП.

Таким образом, на момент принятия концепции нового Кодекса об административных правонарушениях в действующий успели внести более 4,8 тыс. различных правок. Зачастую изменения носили противоречивый характер, тем самым нарушался сложившийся паритет частных и публичных интересов. Работа над поправками в КоАП продолжается: за 10 месяцев 2023 года введены в действие более полусотни новых штрафов и видов ответственности для граждан и бизнеса.

В связи с этим членам межведомственной рабочей группы, занимающимся подготовкой нового кодекса, не позавидуешь. С одной стороны, в обществе и экономике существует запрос на смягчение карательно-фискальной направленности законодательства об административных правонарушениях. И не случайно глава Минюста Константин Чуйченко подтверждает этот приоритет. С другой стороны, государство пока не готово ослабить гайки.

Конечно, наказание для виновного должно быть неотвратимым, но подход – дифференцированным. Штраф назначается в том случае, если профилактические меры воздействия оказались неэффективны. Важно, чтобы новый КоАП также устранил противоречия в правовом регулировании порядка возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях. Они есть, и достаточно часто законодательные пробелы приходится заполнять разрозненной и весьма противоречивой судебной практикой.

Кроме того, необходимо четкое распределение полномочий федерального центра и регионов. Действующая система далека от совершенства, не исключены противоречия. Тем самым нарушается единообразие применения на местном уровне некоторых положений КоАП.

Открытым остается и вопрос, касающийся разграничения материальных и процессуальных норм законодательства об административных правонарушениях. Как представляется, целесообразно было бы сократить количество составов административных правонарушений, по которым суд (арбитражный суд) является органом, привлекающим к ответственности. Можно ограничиться составами, представляющими повышенную общественную вредность, как это и предусматривает концепция КоАП.

Разнарядка на штрафы вместо либерализации?

Однако планы либерализации административного законодательства, о которых говорят руководители Минюста, могут остаться не более чем декларацией о намерениях. Независимые эксперты обращают внимание, что к разработке проекта нового кодекса в основном привлечены правоохранители и представители контрольно-надзорных ведомств, для которых КоАП – всего лишь инструмент для запугивания потенциальных нарушителей, ну а для казны – источник постоянных доходов.

Поступления от административных штрафов закладывают в соответствующие статьи федерального бюджета. Например, по итогам 2023-го государство планирует собрать с бизнеса только штрафов за правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций 4,27 млрд руб. В 2024 году этот показатель, как ожидается, составит 5,57 млрд, в 2025-м – 5,73 млрд, в 2026-м – 5,45 млрд руб. Получается, что составлена своего рода разнарядка для контролирующих органов.

Отказываться от этих ненефтегазовых доходов Минфин в обозримом будущем явно не готов. Достаточно сказать, что в августе 2023 года правительство не поддержало законопроект о снижении в два раза штрафов по 17 «предпринимательским» статьям КоАП. Если и в новом варианте проекта кодекса эта установка найдет отражение, то сколько-нибудь существенного снижения административной нагрузки на бизнес не произойдет.

Концептуально значимым в 2019 году стало предложение ввести в действие сразу два кодекса: Кодекс ‎об административных правонарушениях и Процессуальный кодекс об административных правонарушениях. Первый включает нормы материального права: категории и виды административных правонарушений, административные наказания и правовые институты и т. д. Второй – правовые нормы, регулирующие порядок возбуждения дел об административных правонарушениях, их рассмотрения и назначения наказания, прочие процедурные вопросы.

На сегодняшний день решение по этому вопросу не принято. Задача минимум, в понимании Минюста, сначала представить на рассмотрение правительства проект КоАП. Однако сложный механизм межведомственных согласований ставит под сомнение перспективы ее быстрого решения. Что закономерно: госорганы, как правило, имеют собственное видение документа, лоббируют ведомственные интересы, поэтому часто выдвигают предложения, взаимоисключающие друг друга.

Между тем впереди, как показал опыт 2020-го, ожидаются жаркие дискуссии в Госдуме и Совете Федерации, сложное обсуждение проекта с бизнес-объединениями и общественными организациями. На это может уйти весь следующий год, соответственно, ранее 2025-го принятия нового КоАП ожидать не приходится.

Владимир Редкоус – профессор, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН

Николай Дуванов – доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин РЭУ им. Г.В. Плеханова