В проекте федерального бюджета на ближайшие три года (2018-й и плановые 2019–2020 гг.), который уже одобрило правительство и сейчас рассматривает Госдума, заложено всего 13 млрд рублей доходов от приватизации госактивов. Между тем подготовленные к продаже пакеты в крупнейших компаниях сами власти оценивают почти в десять раз дороже. Куда делась разница более чем в 100 млрд рублей?

Закрома на продажу

Еще год назад в пояснительной записке к закону о бюджете на 2017-й и 2018-2019 годы говорилось о приватизации 10,9% минус одна акция ВТБ и 25% минус одна акция «Совкомфлота». В результате этих сделок, закрыть которые планировалось уже в этом году, доля государства во втором банке страны сократилась бы с нынешних 60,9% ровно до контрольного пакета (50% плюс одна акция), в судоходной компании – со 100% до 75% плюс одна акция. То есть власти собирались сохранить за собой контроль над активами, но постепенно пускать в них частных инвесторов. В обоих случаях планы были подкреплены распоряжениями правительства.

Через несколько месяцев эти намерения оформились в еще один документ – прогнозный план приватизации на 2017–2019 годы. В феврале его утвердил Дмитрий Медведев. В нем среди полутора тысяч активов (акционерных обществ, ООО, ФГУПов) нашлось место еще нескольким крупным госкомпаниям. К 2020 году государство должно полностью выйти из капитала Новороссийского морского торгового порта (НМТП), Объединенной зерновой компании, Приокского завода цветных металлов и производственного объединения «Кристалл» (ведущего в стране производителя бриллиантов).

Фигурируют в плане и ВТБ с «Сов-комфлотом». Правда, на трехлетней дистанции речь идет уже о более масштабной распродаже – к 2019 году в собственности правительства (а точнее, Росимущества) должно остаться по блокирующему пакету (25% плюс одна акция) каждого из них. Но не все так просто: приватизация ВТБ увязана с аналогичным процессом в Сбербанке, и продавать все, что ниже контрольного пакета, в обоих банках будут параллельно (сейчас 50% плюс одна акция Сбербанка принадлежит ЦБ). Так что пока уместно говорить только о приватизации 10,9% ВТБ.

Еще один упомянутый в плане актив – государственная доля в «Алросе». Сейчас 43,9% принадлежит Росимуществу, 25% – Министерству имущественных и земельных отношений Якутии (где зарегистрирована компания), еще 8% – администрациям местных улусов (районов). К 2019 году у федерального правительства должно остаться 29% плюс одна акция, неназванные пакеты продадут также республиканские и местные власти.
В финальную версию плана не вошли РЖД, «Аэрофлот» и «Роснефть», хотя слухи об их включении ходили до самого конца (в частности, участники рынка утверждали, что государство не прочь продать еще 10% в «Роснефти» дополнительно к тем 19,5%, что уже обрели новых владельцев в прошлом году).

Незакрытый гештальт

Приватизация «Совкомфлота» и ВТБ – давняя затея властей. Избавиться от четверти судоходной компании они хотели еще в 2015-м, но несколько раз переносили сделку на более поздний срок. Снизить долю в ВТБ впервые собрались и вовсе десять лет назад, и с тех пор актив в разных пропорциях регулярно кочует из казны в частные руки и обратно. В нынешнем году все вроде бы должно было сойтись (в бюджете уже были заложены доходы, которые должны были пойти на финансирование его дефицита), но в дело снова вмешались обстоятельства.

Уже в феврале Минфин под давлением топ-менеджмента банка объявил, что приватизация ВТБ состоится только после снятия западных санкций – иначе есть риск сильно продешевить. «Разговор надо отложить», – резюмировал председатель правления банка Андрей Костин. «Сов-комфлот» держался дольше: летом организатор размещения «ВТБ Капитал» обещал высокий спрос, в сентябре о том же твердил Российский фонд прямых инвестиций. Но к середине осени сдался и он – здесь к санкциям, прямо запрещающим американским компаниям сотрудничать с российскими транспортными предприятиями, добавились низкие ставки фрахта, из-за которых актив теряет в привлекательности.

Выбывший из плана ВТБ решили экстренно заменить Новороссийским портом, но о продаже 20% его акций, принадлежащих Росимуществу (еще 50,1% на паритетных началах владеют группа «Сумма» Зиявудина Магомедова и «Транснефть», 10,5% – «Транснефть-Сервис», 5,3% – РЖД), пока ничего не слышно. В августе Минтранс сетовал, что не может найти для НМТП подходящего «отраслевого инвестора, готового работать на вырост», которому заодно можно было бы продать и долю в «Транснефти».

Диета для бюджета

После того как власти окончательно отказались от приватизации «Совкомфлота» в этом году (в начале октября Минфин исключил доходы от нее из финальной версии бюджета-2017), стало ясно, что казна по итогам года недосчитается 120 млрд рублей. Из заложенных год назад 138,2 млрд, которыми планировалось латать дыру в бюджете (без отражения в доходах), после внесения сентябрьских, еще не утвержденных правок останется только 18,4 млрд. Эти 120 млрд должны были принести как раз ВТБ и «Совкомфлот» – год назад они оценивались в 95,5 млрд и 24 млрд рублей соответственно.

Однако самое интересное начинается дальше. Казалось бы, 120 млрд должны были перекочевать из 2017 года в 2018-й. Но в пояснительной записке к закону о бюджете значатся всего 13 млрд (в 2019 году – 12,2 млрд, в 2020-м – 11,4 млрд). Возникает вопрос, куда же делись деньги, если их нет в бюджете ни на этот год, ни на следующий, а на реализацию госактивов остался всего год – фраза «до 2019 года» в плане приватизации не оставляет выбора.

Еще один удивительный нюанс: в одном из приложений к бюджету-2018 (в котором отражаются источники финансирования дефицита) напрочь отсутствует статья о приватизации, хотя в прошлом году там были указаны резко в итоге «похудевшие» 138 млрд.

В правительственном плане приватизации на 2017–2019 годы говорится о ежегодных поступлениях 5,6 млрд рублей от продажи полутора тысяч мелких АО, ООО и ФГУПов (с оговоркой, что это цифры без учета крупнейших компаний). Совсем недавно в этом же ключе высказался министр экономического развития Максим Орешкин. «В бюджете стоит консервативный прогноз по приватизации, который нужно исполнить в любом случае», – заявил чиновник, добавив, что доходов от крупных сделок казна в ближайшие три года не увидит.

Впрочем, в Минэкономразвития «Деловому еженедельнику «Профиль» пояснили, что отсутствие крупных продаж не означает отказа от снижения госдоли в экономике: «По конкретным сделкам очень много зависит от конкретных условий, того, в какой форме находятся компании. Работа продолжается».

Маскировка под приватизацию

Как это возможно? Очень просто. Все деньги от приватизации получат сами приватизируемые компании. Весной об одной из таких схем – применительно к «Совкомфлоту» – рассказывал Орешкин. По его словам, сделка направлена не только и не столько на то, чтобы компенсировать дефицит бюджета, – она структурирована сложнее. «Учитывая особенности компании и достаточно высокий уровень налоговой нагрузки, мы посчитали приемлемым провести приватизацию, сокращение доли государства в «Совкомфлоте» не только исключительно в пользу государства, но и в том числе за счет допэмиссии, что позволит направить дополнительные ресурсы на развитие компании», – говорил министр.

Дополнительный выпуск должен был составить 25% в общем объеме реализуемых бумаг. Таким образом, три четверти выручки планировалось направить в бюджет, четверть – оставить компании. И эта схема (так пока и не реализованная) – далеко не самый яркий пример того, как государство может создать иллюзию приватизации своих активов.

Десять лет назад власти попытались создать задел для новой, третьей волны приватизации (после ваучерной и залоговой): один за другим были проведены сразу три «народных IPO». Правда, схема привлечения новых инвесторов (в том числе и среди простых граждан) раз от раза менялась.
Так, «Роснефть» совместила доп-эмиссию и SPO (выставив на торги акции, принадлежавшие «Роснефтегазу»). В итоге за 22,5% увеличенного капитала тогда еще не крупнейшая нефтяная компания страны получила $10,6 млрд, что позволило снизить долю государства до 75,2%. А вот два главных банка России – Сбербанк и ВТБ – ограничились только доп-эмиссией. Сбербанк разместил около 7% обыкновенных акций и выручил за них $8,8 млрд, ВТБ продал 22,5% бумаг за $8 млрд.

Впрочем, народными те IPO можно назвать с натяжкой: акции обоих банков тогда стоили слишком дорого (30 тыс. рублей за штуку у ВТБ и 89 тыc. у Сбербанка). ВТБ сумел даже в таких условиях добиться переподписки, а вот Сбербанку не удалось пристроить целых 25% от предложенного. Во всех трех случаях основные вложения пришлись на действующих акционеров и институциональных инвесторов.

Одно время ходили слухи о четвертом «народном IPO», в котором должен был участвовать Россельхозбанк, но они так и остались слухами. Так или иначе, именно в 2006-2007 годах в России впервые была опробована новая схема приватизации – через доп-эмиссию. Как видно, случай «Роснефти» десятилетней давности наиболее близок к нынешним планам правительства на «Совкомфлот».

И там, и там государство получило (или должно было получить) хотя бы что-то. Но история знает примеры, когда оно «довольствовалось» только снижением собственной доли. Эмитент при этом беспрепятственно пополнял капитал и получал новые ресурсы для развития. А поскольку контрольный пакет все равно оставался у Росимущества (или у «Роснефтегаза»), распродажа оборачивалась усилением доли госсектора во всей экономике.

ВТБ кочующий

Эта схема не раз применялась к ВТБ. Нынешняя попытка избавиться от части госпакета далеко не первая. Сразу после «народного IPO», признанного неудачным и закончившегося обратным выкупом размещенных акций через пять лет, государство затеяло с одним из своих главных банков чехарду. Приватизация сменяла национализацию, а бюджет получил доход лишь однажды – в 2011 году в него поступили 95,7 млрд рублей от SPO 10% акций на Лондонской бирже. Обратный пример случился через год (и оказался самым масштабным, но не единственным): банк разместил 14,57% капитала за счет допэмиссии, выручив 102,5 млрд. Доля Росимущества оказалась размыта, а все деньги достались самому ВТБ.

Во главе Росимущества тогда стояла выходец из ВТБ Ольга Дергунова. За время ее работы (с 2012 по 2016 год) государству удалось вполне реально избавиться от нескольких значимых активов. Так, 100% железнодорожного оператора «СГ-Транс» продали АФК «Система» за 22,8 млрд рублей, 20% концерна «Апатит» – холдингу «Фосагро» за 11,1 млрд, 55% Ванинского морского торгового порта – «Мечелу» за 15,5 млрд, а 16% акций «Алросы» разместили на Московской бирже за 18 млрд рублей.

Доходы от всех этих сделок шли в бюджет, однако две самые крупные прошли без участия Росимущества: Сбербанк разместил долю ЦБ 7,58% за 159,3 млрд рублей, а «Роснефть» расплатилась 12,84% своих акций (находившихся на балансе «Роснефтегаза») с британской BP за приобретение «ТНК–BP» (еще 5,66% бумаг британская корпорация купила отдельно).

Распродажа 2012-2013 годов стала подобием новой волны приватизации (притом честной и прозрачной), однако с наступлением кризиса спрос резко сошел на нет. Следующие крупные сделки состоялись только в 2016 году. И если к размещению 10,9% «Алросы» на Московской бирже за 52,2 млрд рублей вопросов не возникло, то о двух сделках с участием «Роснефти» такого сказать нельзя.

Сначала компания выкупила 50,07% «Башнефти» за 329,6 млрд рублей (против продажи одного гос-актива другому под видом приватизации поначалу выступал министр экономического развития Алексей Улюкаев, находящийся сейчас под судом), а затем уже 19,5% акций самой «Роснефти» перешли к консорциуму Qatar Investment Authority и Glencore за 10,5 млрд евро. Впрочем, довольно быстро выяснилось, что в сделке участвовал анонимный офшор, который и получил, вероятно, наибольшую долю акций, а также пошли слухи о том, что покупка на самом деле была профинансирована кредитами российских госбанков. Кроме того, «Роснефтегазу» позволили не платить дивиденды из-за понесенных убытков (что это были за убытки, до сих пор доподлинно неизвестно, отчетность компании не раскрывается).

И вот теперь, после года затишья, в 2018 году с молотка должны отправиться целых три крупных госактива («Алроса», «Совкомфлот» и ВТБ). Случится ли это и на каких условиях, пока можно только гадать. Как и о том, достанется ли хоть что-то бюджету, ради покрытия дефицита которого в свое время и затевалась приватизация. Пока все выглядит так, будто выгоду от своей приватизации получат только сами компании.

«Сомнительные схемы» или «игры с доходами»?

«Приватизация – один из основных источников финансирования дефицита бюджета наряду с заимствованием и использованием суверенных фондов. Но наш Резервный фонд будет исчерпан уже в следующем году, поэтому остается либо долг, либо приватизация. Так что нам все равно придется подчищать государственные активы. И это вполне укладывается в общую логику, – соглашается завкафедрой регулирования экономики РАНХиГС, директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов. – Другое дело, что привлекательных госактивов осталось очень немного. И в этих условиях я, конечно, против перекладывания денег из одного кармана в другой, как это произошло с приватизацией «Башнефти». Схемы с допэмиссией и докапитализацией крупных компаний выглядят сомнительно. Они просто не решают проблему финансирования федерального бюджета. При низкой инфляции едва ли не единственным источником доходов для бюджета останется, как это ни парадоксально, низкая цена на нефть – при соблюдении бюджетного правила все сверхдоходы будут поступать в суверенный фонд».

«Конечно, такая приватизация толком никакая и не приватизация, – говорит член Экспертной экономической группы Александра Суслина. – Но тут следует рассматривать несколько аспектов. Нужно понимать, что все годы, кроме прошлого, когда в принудительном порядке была приватизирована «Роснефть», планы по приватизации никогда не выполнялись. Что бы в них ни закладывалось из года в год, на деле все было не так. Может быть, в этот раз в бюджете записали такие небольшие суммы от приватизации именно из-за этого. Я бы сказала, что Минфин в некотором смысле перестраховывается, учась на опыте прошлых лет».

Ведущий научный сотрудник Центра развития Высшей школы экономики Андрей Чернявский считает, что авторы бюджета просто сделали упор на дивиденды госкомпаний: «Их [дивидендов] в следующем году будет намного, несравнимо больше».

Аналитик инвесткомпании «Атон» Михаил Ганелин указывает на то, что бюджет все же «более строгий документ» по сравнению с планом приватизации. «С каждой из компаний есть много непонятного. ВТБ под санкциями, «Совкомфлоту», возможно, будут искать институционального инвестора. Так что такая ситуация абсолютно нормальна. А то, что в бюджете заложено мало средств, – это хорошо. Дополнительную статью всегда можно прописать, а вот объявить о доходах и не получить их – гораздо хуже», – говорит собеседник «Делового еженедельника «Профиль».

Приватизация через допэмиссию – вполне нормальный коммерческий подход, ведь компаниям действительно нужны деньги на развитие, уверен заместитель первого проректора Российской экономической школы Олег Шибанов. «С точки зрения того, как надо приватизировать, я бы высказывался осторожно. В нынешней ситуации, когда все под санкциями, а иностранные инвесторы сильно ограничены, продавать свои доли, рассчитывая на хороший доход, достаточно рискованно. Насколько государству нужно расставаться со своими пакетами именно на таком рынке – большой вопрос. Продавать лучше на растущем рынке, чем как у нас сейчас. Поэтому допэмиссию можно рассматривать как нормальный инвестиционный инструмент. Если власти способны сбалансировать бюджет без приватизации на низком рынке, нужно обходиться без нее. Если можно покрыть нужды заимствованиями, то большого смысла в приватизации ради приватизации нет. Тем более эти компании выглядят немного стратегическими», – считает Шибанов.

А вот его коллега, профессор кафедры экономики и финансов фирмы Высшей школы экономики Иван Родионов и вовсе уверен, что роль приватизации в современной экономике сильно переоценивается: «Как показывает практика, приватизация никогда не была источником пополнения бюджета. Это, можно сказать, перекладывание из кармана в карман. На самом деле я за то, чтобы все приватизировать. Просто потому, что компании под госконтролем неэффективны. Но вот во время кризиса 2008 года крупные американские компании попали в сложную ситуацию. Их быстро национализировали, а через два года обратно приватизировали. И никто об этом не писал – это была просто техническая операция. Не важно, чей актив, лишь бы работал хорошо. Но ясно, что под контролем государства работает не очень хорошо. Игры с доходами от приватизации для меня смешны. Вы заметили деньги от приватизации «Роснефти»? Вот и я не заметил. А ведь это были большие суммы».