Сработали на «троечку»

Предлагая кандидатуру Дмитрия Анатольевича на пост главы кабинета, президент высоко оценил его работу за прошедшие 6 лет. Насколько объективна эта высокая оценка? Мы помним, что главным критерием все эти годы было выполнение майских указов 2012‑го, ставших программой действий на шестилетний срок. 218 поручений в 11 указах охватывали различные сферы экономики, предписывая обеспечить рост производительности труда и доли инвестиций в ВВП, создать миллионы высокотехнологичных рабочих мест, облегчить ведение бизнеса и так далее. Лейтмотивом же указов стала забота о работниках бюджетной сферы: зарплату учителей, работников детских садов и профтехучилищ предполагалось поднять до уровня средней по региону, а у врачей и вузовских преподавателей – вдвое его превысить.

За неисполнение указов президент Путин пообещал министрам «публичную, политическую, персональную ответственность». Однако успех предприятия это не гарантировало. Уже в мае 2015 года, на экваторе срока, было зафиксировано отставание: из 168 поручений, которые кабмин должен был выполнить к этому моменту, удалось отчитаться только по 137.

Имели место и оценки пожестче – «Объединенный народный фронт», контролирующий реализацию указов от имени «широких масс трудящихся», нашел невыполненными 80% президентских заветов.

К этому моменту в экономике начался спад, но Владимир Путин отказался корректировать амбициозные цели. «У отдельных руководителей и на местах, и на федеральном уровне есть большой соблазн минимизировать задачи или вообще объяснить свою неэффективность тем, что ситуация изменилась», – сетовал он. К 2017 году подсчеты правительства и ОНФ разошлись еще сильнее: первое отчиталось о выполнении 165 из 180 поручений (92%), второй «зачел» министрам только 35 пунктов (20%).

Но и те цифры, которые формально покорились властям, приходилось буквально «выжимать». Большая часть расходов на выполнение майских указов была спущена на региональные бюджеты и легла на них тяжелым бременем. По данным Минфина, в 2013 году общий долг российских субъектов вырос на 29%, в 2014‑м – на 20%, в 2015‑м – на 11%, некоторые из них в итоге оказались в преддефолтном состоянии.

Ради повышения зарплат регионам приходилось экономить на всем подряд – ремонте, дорогах, инвестициях. Сами же бюджетные учреждения подверглись серьезной перетряске: известны случаи, когда сотрудников переводили на новые должности с меньшим окладом, но с сохранением прежних обязанностей, меняли методику расчета средней зарплаты – все ради достижения заветных показателей. «Нередко приходилось идти на сокращение персонала, манипуляции со ставками и прочие «оптимизации», – напоминает директор Института стратегического анализа ФБК Игорь Николаев. – Это ставит под вопрос сам смысл майских указов. В лучшем случае они выполнены на «троечку».

Даже те прибавки, которые в итоге дошли до россиян, были «съедены» обвалом рубля и инфляцией. Реальные располагаемые доходы населения падают четыре года подряд: в 2014 году на 0,7%, в 2015‑м на 3,2%, в 2016‑м на 5,9%, в прошлом году на 1,7% (Росстат). В 2012 году за чертой бедности (с доходами ниже прожиточного минимума) проживали 15,4 млн человек, в январе–сентябре 2017‑го – 20,3 млн. Год назад вице-премьер Ольга Голодец заметила в России «уникальное явление» – появилась социальная группа «работающие бедные».

Ропот в низах растет. По свежим данным «Левада-центра», 32% россиян (против 15% в 2015 году) сетуют на неспособность Путина повысить зарплаты, пенсии, стипендии и пособия. В другом опросе от марта 2018 года большинство респондентов остались недовольны работой правительства (54%) и лично Дмитрия Медведева (59%). По данным ВЦИОМ, в 2012 году пригодным для решения «важных государственных вопросов» Медведева считали 29% россиян, в апреле 2018‑го – 10%.

Сэкономить на прорыве

Однако Владимир Путин смотрит на эту проблему совсем иначе. В декабре 2017 года он заявил, что правительство РФ «сделало не только все возможное, но и более того», решив «все стоявшие перед экономикой страны вопросы». А на днях сообщил, что команде Медведева удалось не только выполнить «неординарные, экстренные задачи, но при этом увидеть и сохранить перспективы развития, постоянно наращивать эти возможности, нацеленные на среднесрочную и более отдаленную перспективу». Отсюда и минимальные кадровые перестановки в кабинете министров (сводящиеся к смене рода деятельности у одних и тех же персоналий): президента более чем устраивает текущий ход событий.

Правда, рекомендуя Госдуме сохранить Медведева на премьерском посту, Путин рассказал о желании не только обеспечить «преемственность», но и «придать новую динамику» работе правительства. Вот только удастся ли совместить одно с другим – большой вопрос, отмечает Игорь Николаев из ФБК. Пока в кабмине заседают сплошь знакомые лица, курс прежних лет наверняка будет сохранен, что скорее предвещает банальный застой, чем анонсированные «прорывы во всех сферах».

По мнению эксперта, новая порция майских указов выглядит еще более несбыточной, чем предыдущая. «Один из основных ориентиров новых указов – обеспечить темпы роста российской экономики выше общемировых. Это значит, что они должны быть больше 3,5%, в то время как сейчас темпы около 1%, и этот рост затухает. Симптоматично, что Медведев при утверждении его кандидатуры в Госдуме сделал оговорку: «по мере возможности». Когда начинаются такие оговорки, это значит, что сам говорящий не верит в свои декларации. Тем более что неудачи всегда можно списать на санкции или низкие цены на нефть», – говорит Николаев.

Любопытно, что заявленные на 2018–2024 годы цели требуют дополнительных госинвестиций в размере 8 трлн рублей (для сравнения: расходы на исполнение майских указов в 2014–2016 годах оценивались в 2 трлн). Но одновременно с этим первым вице-премьером, вторым человеком в правительстве, назначается глава Минфина Антон Силуанов. По традиции министр финансов считается «Мистером Нет», оберегающим государственную казну от посягательств других органов власти, но Антон Германович тянет на «Мистера Вдвойне Нет».

В 2014–2015 годах он инициировал масштабный секвестр бюджетных расходов – всем ведомствам пришлось «ужаться» на 10%. А год назад Силуанов лоббировал введение бюджетного правила, позволяющего копить на счетах его министерства деньги, полученные от продажи нефти по цене выше $40 за баррель (де-факто изымая их из экономики вместо инвестирования в нее). За 2017 год сумма таких накоплений составила около 800 млрд рублей.

Теперь Силуанов получит еще больше власти. Значит ли это, что формула «Денег нет, но вы держитесь» (или, скорее, «Деньги есть, но вам их не дадим»), разошедшаяся в народе с легкой руки премьера Медведева, из шутливой присказки станет фундаментальным принципом нового правительства? Такой вариант вероятен, учитывая меняющуюся иерархию ведомств, считает эксперт в сфере финансов и банковского дела Владимир Григорьев. «Судя по нынешней структуре правительства, выходит, что Силуанов будет курировать и Министерство финансов, и Министерство экономического развития, – говорит эксперт. – У этих ведомств разнонаправленный вектор. Минфин стоит на позиции, что нужны резервы, подушка безопасности, Минэкономразвития – что нужно больше вливаний в экономику. Если учесть, что в перетягивании каната и так чаще берет верх Минфин, то теперь крен станет еще очевиднее». Кстати, в ноябре 2016‑го Минэкономразвития возглавил экс-замминистра финансов, человек из «команды Силуанова» Максим Орешкин – уже тогда эксперты предрекали постепенное слияние ведомств‑конкурентов.

На чьи гуляем?

Итак, перед новым правительством будут стоять две взаимоисключающие задачи: обеспечить макроэкономическую стабильность в условиях очень плохой мировой конъюнктуры и выполнить указы президента о повышении уровня жизни наших граждан.

Интрига состоит в том, где взять хотя бы те 8 трлн рублей, которые Путин призывает потратить на повышение благосостояния народа до 2024 года. Заметим, что выполнение всех майских указов главы государства обойдется в 25 трлн рублей – это дополнительные 2% ВВП в год. Такую оценку дал руководитель Экспертной экономической группы Евсей Гурвич.

Напомним, чтобы изыскать 8 трлн рублей (на самом деле цифра может быть в 1,5 раза больше), темпы роста российской экономики должны как минимум соответствовать среднемировым, то есть составлять 3,5–4% в год. По словам завотделом Института мировой экономики и международных отношений РАН (ИМЭМО) Сергея Афонцева, этот показатель должен быть еще выше – 6% в год. При этом консенсус-прогноз по росту российского ВВП, который дают международные агентства и наши аналитические центры, – это всего 1,5–2% в год. «Если даже мы возьмем самые оптимистичные прогнозы о мировой конъюнктуре, с перспективой отмены санкций, то выше 3% получить невозможно, – уверен Сергей Афонцев. – Это меньше того, что требуется для достижения поставленных целей».

По версии Евсея Гурвича, главным стимулом роста в ближайшие годы могут стать инвестиции в инфраструктурные проекты на основе государственно-частного партнерства (ГЧП). О необходимости таких шагов много лет говорят эксперты, выступающие за проведение активной экономической политики. Дело в том, что госвложения в инфраструктуру почти не раскручивают инфляцию, но в то же время создают благоприятную среду для развития экономики и бизнеса. А после начала мирового финансового кризиса тема инфраструктурных инвестиций вообще стала одним из мировых мейнстримов.

Правда, как отмечает собеседник «Профиля», сами по себе вложения в инфраструктуру не ускорят экономический рост. Мало просто масштабировать проекты, нужно серьезно поработать над механизмом ГЧП, обеспечить прозрачность контрактов, систем финансирования, добиться открытости конкурсов и т. д. И уж точно не допускать того, чтобы по ходу реализации проекта его стоимость и сроки сдачи увеличивались в разы или даже на порядки. Впрочем, это больше зависит от политической воли руководства страны, а не от конкретных фигур кабинета.

Сергей Афонцев из ИМЭМО полагает, что форсировать экономический рост – бремя для нового правительства неподъемное. Задачи новых министров должны быть сугубо охранительные: удержать экономику на плаву и добиться стабильности госбюджета, а не обольщаться яркими, но затратными проектами. Тем паче что события последних месяцев подтвердили крайне высокую зависимость нашего хозяйства от внешних факторов. А эпизоды с ужесточением антироссийских санкций показали, что дальнейшее закручивание гаек со стороны «западных партнеров» может здорово подорвать наш потенциал роста.

Впрочем, первые назначения скорее говорят о том, что власти и не собираются сорить деньгами. Тот факт, что первым вице-премьером становится очень осторожный финансист Антон Силуанов, говорит о том, что понимание ограниченности бюджетных ресурсов есть и разбрасывать их направо и налево даже на приоритетные задачи вроде увеличения бюджетов развития никто не намерен.

Тем более новому экономическому блоку еще предстоит бороться с бюджетным дефицитом, который наблюдается с 2012 года. Иначе где взять деньги на увеличивающиеся расходы?

Часть средств, по мнению Евсея Гурвича, будет получена за счет повышения собираемости налогов, улучшения налогового администрирования и сокращения налоговых льгот. При этом речь не идет о повышении налогов, по крайней мере Минфин однозначно заявлял о том, что общая налоговая нагрузка не должна увеличиваться. Инициативы, связанные с повышением НДС в обмен на снижение социальных платежей, налоговые маневры в нефтянке могут дать определенный фискальный эффект, но заветные 8 трлн рублей они не принесут.

Скорее всего, новый кабинет предпримет меры по поиску новых доходов региональных бюджетов. «Я полагаю, что в течение ближайших двух лет эта задача выйдет на передний план, потому что количество регионов с неблагоприятной фискальной обстановкой у нас слишком велико», – уверен Сергей Афонцев.

Стоит ожидать (и это уже наблюдается) сокращения объемов финансирования Гособоронзаказа. Резкий рост трат, который шел примерно с середины 10‑х годов, сойдет на нет. Новая госпрограмма вооружения в реальном выражении будет составлять порядка 60% от действующей.

Окончательный диагноз

Напомним, что главной целью объявленных президентом новых майских указов становится повышение продолжительности активной жизни. В свою очередь, Дмитрий Медведев в своей речи перед депутатами объяснил, как он понимает эту задачу: стране нужна хорошая медицина, комфортная среда, чистая экология и, безусловно, стабильные доходы. Цели, безусловно, хорошие и бесспорные. Но кто и как будет их добиваться?

Курировать здравоохранение и социальную политику в правительстве будет вице-премьер Татьяна Голикова. И это хорошая новость, считают эксперты. Да, стараниями Силуанова правительство, весьма вероятно, будет работать в режиме жесткой экономии. Но мало кто знает кухню Минфина, где шефствует Силуанов, так, как знает ее бывшая его коллега по Минфину Татьяна Голикова. Она возвращается в правительство из Счетной палаты, которую возглавляла с 2013 года. Но с 1990‑го по 2007‑й Голикова работала в Минфине, успешно поднявшись по карьерной лестнице от экономиста до первого заместителя министра. А потом пять лет, вплоть до его упразднения, чиновница возглавляла Минздравсоцразвития.

Солидное резюме: опытный финансист, опытный руководитель здравоохранения и социальной сферы, теперь еще и опытный аудитор. Но что означает назначение Голиковой на новую должность для вверенной ей епархии? Стоит ли ждать сокращения финансирования здравоохранения или, возможно, наоборот, новых вливаний?

«Если судить по прошлому опыту Голиковой в аналогичной должности, то она отличалась очень хорошим умением выбить деньги из Министерства финансов на проекты своего ведомства, – говорит кандидат экономических наук, эксперт в сфере финансов и банковского дела Владимир Григорьев. – Она долго проработала в Минфине и знает, как функционирует это ведомство». Учитывая то, что, скорее всего, экономическая политика страны будет довольно жесткой, продолжает эксперт, умение «выбивать деньги» станет очень востребованным.

Расходы на здравоохранение президент Владимир Путин пообещал увеличить еще в конце прошлого года – с 3,8% до 4,1% от ВВП. При этом консолидированный бюджет здравоохранения на текущий год составляет 3,15 трлн рублей. Не стоит обольщаться, ведь эта цифра – слагаемое из федерального бюджета, бюджетов региональных и средств государственных внебюджетных фондов. В федеральном бюджете расходная статья составляет лишь 460 млрд рублей. Кроме того, примерно треть всех расходов на здравоохранение – личные средства россиян, потраченные на частную медицину.

Впрочем, и выделяемые средства расходуются неэффективно. Директор Института экономики здравоохранения ВШЭ Лариса Попович приводит несколько примеров: например, система не предусматривает выдачу бесплатных лекарственных средств при амбулаторном лечении. «Это приводит к тому, что население, вместо того чтобы предотвращать болезни и принимать эффективные препараты, не допуская развития заболеваний, дотягивает до стационара, где лекарства бесплатны, но и заболевания уже сильно запущены», – поясняет Лариса Попович. А реформа по оптимизации медучреждений не только привела к значительному сокращению врачей-специалистов, но и не решила одну из главных заявленных целей – транспортную доступность пациента к медицинским центрам. В результате расплодились мелкие частные больнички, которые, по мнению эксперта, реально помочь людям не могут.

Есть и другие аспекты. Например, огромные средства тратятся на лечение диабета, но все это впустую, так как люди не научились толком следить за уровнем сахара в крови. Впустую тратятся деньги на высокотехнологичные операции, если при этом нет реабилитационных центров и пациенты вскоре возвращаются в дорогостоящие госпитали.

Следует ожидать, что одним из первых шагов, которые Татьяна Голикова предпримет на новом посту, будет объединение в один всех государственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального и медицинского страхования). Во всяком случае, она сама предлагала сделать это в январе текущего года и тут проявила себя экономистом с точки зрения экономии: нечего тратиться на информационные системы для каждого из фондов, пусть будет одна база на всех. При этом, видимо, значительной части сотрудников этих фондов нужно приготовиться к сокращениям. И вряд ли стоит ожидать возвращения к бюджетному финансированию здравоохранения и упразднения системы ОМС, ведь Голикова в свое время сама ее активно выстраивала.

Особняком в строю новых вице-премьеров стоит фигура куратора ОПК заместителя министра обороны по вооружениям Юрия Борисова – это назначение по крайней мере логично, поскольку Борисов непосредственно занимался госпрограммой вооружения и непосредственно, со стороны заказчика, активно взаимодействовал с предприятиями ОПК.

Что касается всех остальных назначений, все предложенные Медведевым вице-премьеры – люди известные, неоднократно перетасованные в правительственной колоде, а потому особых сюрпризов и уж тем более «прорывов» ожидать от них вряд ли стоит. Как говорится, от перемены мест слагаемых с суммой ничего нового не происходит…