Казалось бы, на поддержку делового климата и развитие бизнеса выделяются сотни миллиардов рублей, разрабатываются национальные программы и федеральные проекты, устраиваются «надзорные каникулы». А толку? Предприниматели как были, по крылатому выражению премьера Дмитрия Медведева, «закошмаренными», так и остались. Большинство малых предприятий стали называть себя микро – бизнес стремится стать крохотным и незаметным, лишь бы не заметили, лишь бы не тронули. Только немногим это удается. Административное давление контролирующих органов, бесконечные штрафы, уголовное преследование – одна из главных, но далеко не единственных проблем российского бизнеса. И главе государства будет представлен их полный реестр. Но сами предприниматели уже устали их из года в год перечислять: хватит спрашивать очевидное, пора уже решать эти проблемы, говорят они.

Благие намерения

За семь лет существования института бизнес-омбудсмена предприниматели отправили в его федеральный и региональные аппараты почти 64 тыс. обращений. За каждым из них, говорит Борис Титов, скрывается «юридическая история». Раньше на их основе ежегодно публиковалась «Книга жалоб и предложений». Теперь от этой идеи отказались и сформировали «Реестр системных проблем российского бизнеса», который станет ключевым разделом доклада. Помимо жалоб предпринимателей он составлялся на основе соцопросов, экспертной аналитики, статистических данных. Всего в реестре перечислено 296 проблем по 32 сферам регулирования. Налоги, сельское хозяйство, госзакупки, подакцизные товары, транспорт, малый бизнес, экология, интернет – вот неполный перечень этих сфер. Впервые в их число вошли иностранные инвесторы.

«Более 50% проблем не решены и находятся в этом реестре с 2015–2016 годов, – говорит директор Института экономики роста им. Столыпина Анастасия Алехнович. – Это печальный факт». Конечно, кое-что сделать все же удалось. Например, Борис Титов гордится такой цифрой: за семь лет уполномоченный 11 раз смог воспользоваться правом приостановить решение муниципальных властей. Ничтожной эта цифра кажется только на первый взгляд. Вот вам пример. Столичные (да и не только) предприниматели вряд ли позабудут так называемую «ночь длинных ковшей», когда в 2016 году в Москве без суда и следствия враз снесли десятки торговых павильонов. Бизнес-омбудсмен тогда смог добиться выплаты компенсаций, которой воспользовались 92% пострадавших предпринимателей.

А еще правозащитники за это время около 2 тыс. раз участвовали в проверках бизнеса. Это ничтожно мало и, по сути, показывает, что предприниматели по-прежнему предпочитают «договариваться» с ревизорами, чем отстаивать свои права, ведь только по их заявлению омбудсмен может присутствовать на проверке. Сотрудники уполномоченного, кроме того, сотни раз ходили в тюрьмы и в суды, писали жалобы на чиновников, требовали привлечь чиновников к ответственности. И пусть процент побед невысок, каждую считают большим достижением. А сотрудничество с Генпрокуратурой принесло и вовсе довольно весомый результат: 104 млрд рублей задолженности перед предпринимателями за выполнение государственных и муниципальных контрактов помогли вернуть прокуроры и работу эту не оставляют.

Национальный проект федерального правительства «Малое и среднее предпринимательство» на 2019–2024 годы предусматривает выделение на эти цели 481 млрд рублей, ведь это должно стать одним из главных драйверов экономического роста страны. В нем всё: улучшение условий ведения предпринимательской деятельности, облегченный доступ бизнеса к кредитам, поддержка фермеров, бизнес-образование и многое другое. Надвигается «административная гильотина» – реформа, призванная существенно урезать министерские полномочия. «В Белом доме стали шутить, что она может превратиться в административный крематорий», – заметил президент ТПП Сергей Катырин. Только вот кого сжигать будут? И если не получалось раньше решить все эти очевидные проблемы, почему удастся теперь?

Все начинается с принятия системных управленческих решений в экономике, которые потом выливаются в проблемы, объясняет Анастасия Алехнович. Самые передовые реформы могут привести к печальным последствиям, если не просчитать, как их действие отразится на экономических субъектах. Отсюда повышение тарифов и налогов, кризис неплатежей по кредитам. «Мусорная реформа – благое начинание, – приводит пример эксперт. – Но даже замеров нагрузки, которая создана на предпринимательский корпус, на малый и средний бизнес, пока на федеральном уровне не провели».

Свято место пусто не бывает

Подтверждается этот тезис одной из самых больных проблем – административным давлением на бизнес со стороны многочисленных ревизоров. Реформа по снятию этих барьеров, кажется, никогда не заканчивалась. И вроде бы результат есть, и вполне наглядный. Так, по статистике Минэкономразвития, число плановых проверок предприятий на федеральном уровне с 2010 года снизилось в четыре раза – с 1,35 млн до 302 тыс. А внеплановых в два раза – с 1,1 млн до 676 тыс. К ревизиям постановили применять риск-ориентированный подход, при котором интенсивность проверок определяется тем, к какой группе риска относится предприятие. Но это не дало результата, на снижении числа проверок сказались только «надзорные каникулы» – с 2016‑го по 2018‑й малые предприятия от плановых проверок были освобождены. Но как только каникулы кончились, количество ревизий немедленно начало расти.

Удивительно при этом, что дел об административных правонарушениях в сфере экономики на фоне снижения количества проверок меньше не стало. Свято место пусто не бывает. Рейды, контрольные закупки, административные расследования – все это с лихвой заменило сократившиеся проверки. Сейчас количество нестандартных проверок по КоАП, не требующих согласования с прокуратурой, составляет 63% от общего числа.
И львиная доля всех обращений предпринимателей (56 тыс. из 64 тыс.) связана именно с административными делами. «Они касаются очень многих направлений, – поясняет Борис Титов. – Прежде всего это налоговые проблемы, очень много вопросов связано с собственностью, транспортом». Например, на пассажирский транспорт ревизоры собираются установить уже шестой по счету прибор – контрольно-кассовый аппарат. А это, предупреждает бизнес-омбудсмен, станет очень серьезной нагрузкой на бизнес.

Вряд ли в стране найдется предприятие, на котором при проверке не выявят нарушений. Но очевидно, что не за всякое нарушение нужно обязательно карать рублем. Однако ни для кого не секрет, что ревизии часто становятся источником пополнения бюджета. А ведь можно ограничиться предупреждением, закон это позволяет, и предприниматель за ту же сумму может исправить обнаруженный недостаток. Но у МВД, например, по данным за прошлый год, предупреждения составляли только 2% от общего числа наказаний, у ФАС – 4%, у Ростехнадзора – 3%, у Роспотребнадзора – 5%, у Ространснадзора – 9%. У наиболее передовых в этом смысле ведомств другие данные: у ФТС (таможни) – 33%, а у МЧС и ФНС – 60%. Злую шутку сыграла здесь борьба с коррупцией – назначение наказания предпринимателю «ниже среднего» вызывает подозрения и проверки. Куда проще просто выписать штраф.

По данным на 1 марта 2019 года, в ЕГРЮЛ было включено свыше 4 млн юрлиц, но в 2017‑м нулевую отчетность сдали 2 млн, то есть хозяйственную деятельность они не осуществляли. При этом к административной ответственности в 2018 году привлекли 984 тыс. организаций, то есть каждую четвертую. А в 2015‑м, до начала «надзорных каникул», таких было более чем в два раза меньше – 400 тыс. Общий размер штрафа по экономическим административным делам в прошлом году, по данным Росстата, составил 179 млрд рублей. Средняя сумма штрафа при этом у Ростехнадзора, например, составляет 11,5 тыс. рублей, у Росприроднадзора – 10,1 тыс. рублей.

Если ревизор проводит проверку без согласования с прокуратурой и без веских на то оснований, ему грозит наказание. Но это всего лишь предупреждение. Ответственность проверяющих непропорциональна причиняемому ими ущербу бизнесу, отмечают эксперты. Так, в прошлом году предупреждения получили 2 тыс. должностных лиц, 305 получили штрафы, а дисквалифицировали 0 человек. Да и в предыдущие три года дисквалифицировали всего по одному ревизору, в 2013–2014-м таковых не было вовсе.

Статистика проверок ведет себя сообразно знаменитой поговорке о лжи. Как оказалось, у каждого ведомства свои данные, которые они между собой не согласовывают. По опросам предпринимательского сообщества, которые ежегодно проводит ФСО России, выяснилось, что проверок не 2 млн, а все 9 млн, сообщила Анастасия Алехнович. Сначала в это верилось с трудом, но, сложив данные судебной статистики, ГИС ЖКХ, сведения об административных правонарушениях в сфере экономики и сведения об осуществлении госконтроля, эксперты подтвердили результаты опросов.
«Сейчас мы с уверенностью можем сказать: любое взаимодействие с контрольно-надзорным органом для предпринимателя – это давление», – заявила эксперт.

Тонометр административного давления

Ноу-хау предстоящего доклада бизнес-омбудсмена станет «Индекс административного давления», разработанный на основе огромного количества данных по стране в целом и по каждому региону в отдельности. Сейчас в него включено семь ведомств: Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор, Росприроднадзор, МЧС, жилищная инспекция, а также весогабаритный контроль. На эти проверки приходится не менее 90% контрольно-надзорных мероприятий на всей территории России.

Индекс составлялся на основе пяти показателей. Первый – это доля предупреждений от общего числа наказаний. Так измеряется снижение репрессивности контрольно-надзорной деятельности, когда штрафы изымают деньги из экономики. Лидером здесь стало МЧС, а антилидером – Ростехнадзор. Второй показатель – эффективность внедрения риск-ориентированного подхода. Это доля предпринимателей, подвергнутых контролю и надзору, от общего числа подконтрольных субъектов. И снова подводит Ростехнадзор, у которого 30,2% проверенных предпринимателей от общего числа поднадзорных. Наиболее лояльным выглядит Россельхознадзор, но у этого ведомства есть скрытые «резервы». Это сертификаты и лицензии. Сейчас порядка 5 млн сертификатов выдается в рамках государственной автоматизированной системы «Меркурий».

Третий параметр – доля штрафов, наложенных без проведения проверок, в «обход» проверок. Тут снова на коне МЧС, а Россельхознадзор проявляется не с лучшей стороны, у них таких штрафов 45,5% от общего числа. Четвертый показатель – средняя сумма штрафа, о которой говорилось выше, а пятый – общая сумма штрафа. Здесь всех переплюнул весогабаритный контроль, собравший 4 млрд рублей штрафами. За ним следует Роспотребнадзор с суммой 3,4 млрд, а затем – Ростехнадзор с суммой 2,9 млрд рублей.

При этом индекс рассчитывается на трех уровнях: отдельно по каждому параметру на всех семи направлениях в каждом субъекте Федерации, общий индекс давления для каждого субъекта, а затем по этим общим показателям субъекты выстраиваются в рейтинг. По первым результатам определились регионы-лидеры с самым низким индексом, а значит, и самым низким административным давлением. Это Удмуртская Республика, Марий Эл, Хакасия, Коми, Московская область. В антилидерах оказались Курская, Белгородская, Тульская, Саратовская области и Пермский край. Здесь на бизнес оказывается максимальное давление.

Кроме того, по индексу составляются профили отдельных регионов, по которым можно посмотреть, насколько административное давление выше или ниже среднего по стране как в целом, так и по каждому ведомству. Нарисовали портреты и самих контрольно-ревизионных органов. Так, Роспотребнадзор, например, наиболее репрессивно действует в Москве, Чечне, Тыве, Карачаево‑Черкесии, Курской области. А наиболее лоялен к бизнесу в Карелии, Приморском крае, Орловской и Сахалинской областях, Краснодарском крае. Больше всего предпринимателей ревизоры ведомства проверяют в Тыве, Самарской и Брянской областях, а меньше всего – на Алтае, в Липецкой и Ивановской областях. Штрафы без проведения проверок Роспотребнадзор назначает чаще всего в Саратовской и Тюменской областях, где эти дела составляют 74% при среднем показателе по стране 20%.

В результате индекс и рейтинг, по замыслу разработчиков, должны стать руководством к действию, позволят разобраться, что происходит, что делали не так, что нужно усовершенствовать. «Это полезно и предпринимателям, и омбудсменам, и самим контролерам», – заключила Анастасия Алехнович.

Предприниматель в законе

Около 8 тыс. жалоб, поданных бизнес-омбудсмену, касается уголовного преследования предпринимателей. Примеров тому много. В начале года бизнес-сообщество потряс случай с арестом гражданина США, основателя инвестиционного фонда BaringКалви и еще четверых топ-менеджеров компании. Их обвинили в хищении 2,5 млрд рублей у банка «Восточный». Шум поднялся невообразимый, в итоге Калви выпустили из СИЗО под домашний арест. Хотя у правозащитников есть претензия и к самому факту возбуждения уголовного дела, спор компании с банком они считают рядовым хозяйственным конфликтом. Из-за этого не в последнюю очередь ассоциации иностранного бизнеса в России стали участвовать в собраниях бизнес-омбудсмена, а проблема иностранных инвесторов вошла в топ составленного им реестра.

Уголовное преследование – самая большая проблема, признается Борис Титов. «Громкие дела – одна история, но есть огромное количество дел, фамилии фигурантов которых не так широко известны, – говорит уполномоченный. – По ним идет постоянная, очень тяжелая и кропотливая работа». Побед пока значительно меньше, чем поражений, но есть чем похвастаться: за семь лет 101 раз правозащитникам удалось изменить меру пресечения в виде заключения под стражу на домашний арест или подписку о невыезде.

Но в целом ситуация выглядит довольно удручающей. Реформы и здесь не помогли, хотя арестовывать по предпринимательским статьям запретили, ввели специальные смягчающие составы преступлений в УК, провели даже бизнес-амнистию. Глобально уголовную статистику по предпринимателям в эти дни еще заканчивают верстать для доклада. Но только по данным за первое полугодие 2018 года видно, насколько все плохо. В производстве у следствия в этот период находилась 201 тыс. дел по преступлениям экономической направленности и мошенничеству, а в суд передали только 33 тыс. То есть львиная доля вопросов решается до суда и без суда.

Половина всех обращений, связанных с уголовным преследованием, – это дела о мошенничестве. Но, несмотря на экспертизу бизнес-сообществ, суды признают эти дела предпринимательскими лишь в незначительной части. То есть до сих пор, несмотря на все разъяснения Верховного суда, отличить предпринимательскую деятельность от непредпринимательской суды чаще всего не в состоянии. А вернее, по словам общественного омбудсмена по защите прав предпринимателей в местах предварительного заключения Александра Хуруджи, они, как правило, просто соглашаются со следствием.

Логика проста. Если обвиняемый совершил преступление не в сфере предпринимательской деятельности, то его можно арестовать и поместить в СИЗО, где бедолага может мариноваться месяцами, и к нему даже на допрос приходить не будут. Учитывая то, какой процент таких дел в итоге передается в суд, можно себе представить, во что обходится такому предпринимателю освобождение из СИЗО. Поэтому бизнес-сообщество активизировалось невероятно. Провели акцию «Стоп-арест» в помощь находящимся в СИЗО предпринимателям, разработали мобильное приложение «Набат» на случай, если в дверь внезапно постучали правоохранители, начали формировать специальный фонд для освобождения бизнес-арестантов под залог.

В прошлом году, по словам уполномоченного по защите прав предпринимателей в Москве Татьяны Минеевой, только в столице ГУ МВД возбудило в отношении предпринимателей 800 дел о мошенничестве. А за первые три месяца этого года таких дел 250. Рост налицо, констатирует омбудсмен.

Наметилась и еще одна опасная тенденция, о которой на прошлой неделе говорили на совещании у столичного уполномоченного. Предпринимателям стали предъявлять обвинения в организации преступного сообщества и участии в нем (ст. 210 УК). Это одно из самых тяжких преступлений, за его совершение можно получить до 20 лет лишения свободы. Воображение рисует мафиозные картели, работорговлю и торговлю наркотиками. Но расследуемые в настоящее время в Москве дела по ст. 210 УК таковыми вовсе не выглядят. Так, в Южном округе столицы местное управление Следственного комитета преступным сообществом считает организованные в Мордовии и Удмуртии по интернету азартные игры, а их коллеги из Юго-Западного округа по этой статье завели дело по факту хищения денежных средств из коммерческого банка «РЭБ». Пока такие дела – «штучный товар», говорит Татьяна Минеева, но каждое применение ст. 210 УК в связке с экономическими статьями «крайне болезненно». В случае предъявления такого обвинения предприниматели разом лишаются всех гарантий защиты, в том числе к ним не применяется запрет на заключение под стражу до суда. Осужденные бизнесмены попадают в колонии строгого режима к особо опасным преступникам, а вместе с ними и рядовые сотрудники их компаний, ведь «преступное сообщество» характеризуется масштабным заговором многих людей.

Правозащитники разработали законопроект, который призван решить эту проблему. В частности, рассказала адвокат и общественный уполномоченный по защите предпринимателей в уголовных процессах Екатерина Авдеева, предлагается запретить заводить уголовные дела по ст. 210 УК, если речь идет о преступлениях в сфере предпринимательства и экономики. Впрочем, это не единственная законодательная инициатива, которую то и дело хотело бы инициировать бизнес-сообщество, дабы обезопасить себя от несправедливого преследования и прессинга.

Вот только права вносить законопроекты у омбудсмена, в отличие от его американского коллеги, нет. Приходится просить об этом депутатов, правительство, президента. Президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» Александр Калинин предложил даже просить президента о том, чтобы такое право омбудсмену дали. Но это сложно, для этого придется менять Конституцию. «В фильме «Пролетая над гнездом кукушки» герой пытается сдвинуть камень, – постарался развеять скепсис глава «ОПОРы». – Все над ним смеются, а он парирует: «Вы даже не пытались». А в конце фильма этот герой разбивает камнем окно и вырывается на свободу». Как оно сложится, будущее покажет, но сейчас оптимизм виден только в одном: для российского бизнеса «конец фильма» еще не настал.