Как министерства сажают экономику на жесткую бюджетную диету

По мнению главы Счетной палаты Алексея Кудрина, главная причина неисполнения расхода бюджета - «слабое качество государственного управления», прежде всего, чрезмерная бюрократизация. «Правительство не может в полной мере преодолеть свои же административные процедуры, чтобы спокойно и своевременно эти расходы осуществить», — констатировал он.

С этой оценкой трудно не согласиться. Однако проблема обусловлена не только количеством административных процедур, но и качеством бюджетного планирования. Слабость этого планирования проявляется, прежде всего, в том, что в главный финансовый документ страны включаются статьи расходов, не подтвержденные качественным обоснованием, то есть без расчета необходимых затрат и сроков их осуществления.

Решения о финансировании принимаются с учетом двух основных критериев — соответствия проекта (мероприятия) той или иной цели (государственной программе федеральному проекту и т.п.) и лоббистских способностей будущего реципиента. А вот детальное обоснование достижимости поставленных целей, равно как объема и структуры затрат, далеко не всегда принимается во внимание. Вернее, формально-то эти нюансы учитывают, но на практике их можно заменить некой имитацией. Так, по данным Счетной палаты, в Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП) включаются объекты, не обеспеченные утвержденной проектной документацией. Объем бюджетных ассигнований на эти цели на 1 января 2018 года составил 339,3 млрд рублей, или 59,3 % от общего размера финансирования ФАИП.

Иными словами, сами проекты (планы по объемам, срокам выполнения работ, а также обоснование размера выделяемых средств) еще не готовы, а деньги в бюджете на них уже закладываются.

Стоит ли удивляться, что такая практика оборачивается как срывом сроков проведения работ, так и перерасходом или неполным освоением запланированных средств.

Далеко от совершенства и планирование государственных программ. Объем неисполненных назначений по ним (открытая часть) в прошлом году составил 400,4 млрд рублей, или 4,4 % показателя сводной бюджетной росписи с изменениями. По состоянию на 1 января 2019 года на низком уровне (менее 90 %) были исполнены расходы (открытая часть) по 10 госпрограммам.

Одним из наименее обоснованных направлений расходования бюджетных средств являются имущественные взносы в уставные капиталы акционерных обществ и государственных корпораций.

По данным Счетной палаты, формирование закона о федеральном бюджете 2019 года проводилось при отсутствии финансово-экономического обоснования потребности в соответствующих инвестициях и без учета остатков бюджетных ассигнований, предоставленных из федерального бюджета в предыдущие годы.
В результате денежные средства, внесенные государством в порядке увеличения уставных капиталов ряда компаний, используются не в полном объеме и размещаются на депозитах и счетах в кредитных организациях.

Следующее «слабое звено» госбюджета — финансирование национальных проектов. На их реализацию выделены огромные деньги. Хотя сами проекты официально были «запущены» с 1 января 2019-го, их паспорта удалось в большей или меньшей степени подготовить только к маю. Ну а некоторые мероприятия уточнялись до середины года. Как результат, на 1 ноября финансирование национальных проектов было исполнено всего на 67 %.

Таким образом, министерства и ведомства начинают щедро «удобрять» экономику деньгами в последнем квартале каждого года. Выхода у них нет — бюджет надо «осваивать», иначе обвинят в неправильном планировании. А это предполагает санкции в отношении проштрафившихся — на следующий год министерству выделят меньше денег или заставят предоставлять более развернутые обоснования. То, что при таком подходе первое полугодие реальный сектор экономики сидит на голодном пайке, похоже, никого не смущает.

Еще одна «загадка» распределения бюджетных средств заключается в нереальных сроках выполнения некоторых государственных заказов. Прежде всего это касается финансирования научно-исследовательских работ (НИР). Суммы от 20 до 50 млн рублей (начальная (максимальная) цена контракта) для проведения огромного объема исследований выделяются на два, максимум на три месяца. За это время большинство НИР просто не реально выполнить на качественном уровне.

Например, НИР по теме «Оценка затрат предприятий на преодоление административных барьеров в базовых несырьевых отраслях экономики и оценка возможности снятия или минимизации таких барьеров для предприятий» (заказчик — Минэкономразвития, национальный проект – «Производительность труда», начальная цена контракта — 44 744 516 руб.) должна была быть выполнена за 3,5 месяца.

НИР по теме «Проектирование автоматизированной системы мониторинга чрезвычайных ситуаций с радиационным фактором на радиоактивно загрязненных вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС территориях государств-участников Союзного государства (АС КРО») (начальная цена контракта — 21 711 100 руб.) должна была быть выполнена за два месяца (с учетом времени на заключение контракта). А НИР по теме «Разработка методики оценки хода и эффективности цифровой трансформации городского хозяйства в Российской федерации (IQ городов)» (начальная цена контракта — 27 095 661 руб.) — за три месяца. И это только малая толика примеров из огромного числа объявленных конкурсов.

При желании можно найти несколько объяснений почему такое становится возможным. Во-первых, не исключено, что исполнитель НИР заказчику заранее известен (конкурс объявляется для проформы), и у него (исполнителя) уже есть значимые заделы по данному проекту.

Другое предположение — заказчик специально создает стрессовые условия для того, чтобы отсечь от конкурса «посторонних». Тут нельзя исключать коррупционной составляющей. Третья причина может заключаться в элементарной некомпетентности заказчика, который не в состоянии определить реальные сроки, проведения соответствующих работ. Четвертая — все то же низкое качество бюджетного планирования, когда заказчики затягивают с объявлением конкурса, но при этом пытаются «освоить» максимальный объем средств до конца года.

Впрочем, какое объяснение ни взять, оно не извиняет чиновников, неспособных с умом распоряжаться казенными деньгами.

Автор - профессор кафедры экономической теории РЭУ им. Г.В. Плеханова.