Мусорная реформа официально стартовала 1 января 2019 года. Однако и раньше на федеральном уровне принимали большое количество эпических документов и программ, уделявших большое внимание сбору и утилизации отходов, – Основы государственной политики в области экологического развития, Стратегия экологической безопасности, нацпроект «Экология», федеральный проект «Чистая страна» и т.д. Главная задача – сократить количество свалок и создать вместо них современную индустрию утилизации отходов – раздельный сбор мусора, его переработка и уничтожение.

В каждом регионе должны быть разработаны территориальные схемы обращения с отходами, в которых обозначены специально отведенные места для вывоза мусора. Там должны строиться сортировочные мощности и перерабатывающие производства. Старые полигоны подлежат уничтожению, а земля под ними – рекультивации.

Утилизация бытового мусора становится серьезным финансовым бременем для россиян

Ожидается, что уже к 2024 году должны быть ликвидированы все несанкционированные свалки в границах городов (на 1 января 2018 г. их было 191), 36% бытового мусора должно отправляться на переработку, а 60% – на сортировку для извлечения вторичного сырья – металлолома, бумаги, стекла и пластика (3% и 6% соответственно). Общая площадь восстановленных земель достигнет 1,45 тыс. га (с 0,03 тыс. га). К 2030 году будет введен запрет на захоронение отходов, не прошедших сортировку, механическую и химическую обработку, а также отходов, которые могут быть использованы в качестве вторсырья.

В результате вред, наносимый окружающей среде, сократится в десятки раз, природа восстановится, а на месте рекультивированных территорий бывших свалок вырастут сады.

Благодаря снижению уровня загрязнения воздуха, воды и почвы улучшится качество жизни граждан, проживающих вблизи объектов накопленного вреда (до 4 млн 321 тыс. человек). Сейчас в городах с высоким и очень высоким уровнем загрязнения воздуха проживают 17 млн человек – 17% городского населения России. Порядка 40% регулярно пользуются водой, не соответствующей гигиеническим нормативам.

Однако эти планы пока не спешат сбыться – мусорная реформа отчаянно буксует, и регулятор, и регионы не справляются с поставленными задачами. Такой вывод содержится в отчете Счетной палаты по результатам проведенного ведомством исследования.

Все пошло не так с самого начала. Закон, давший старт реформе в сфере обращения с отходами, пролежал в Госдуме более трех лет. Еще два года понадобилось для разработки нормативных правовых актов, необходимых для его реализации. В результате регионы вовремя не утвердили территориальные схемы обращения с отходами и не выбрали региональных операторов. Старт отложили на два года, но это не помогло.

450 кг на человека

Ситуацию в области обращения с твердыми коммунальными отходами можно охарактеризовать как неблагополучную, отмечает автор отчета, экс-министр ЖКХ, действующий аудитор Счетной палаты Михаил Мень.

По официальным данным, за прошлый год в стране было образовано 65 млн тонн ТКО, то есть 450 кг на человека. При этом реальные объемы мусора, который выбрасывают люди, неизвестен. Так, Росприроднадзор говорит о 3,4 млн тонн отходов, но это в 10 раз меньше объема, данными о котором располагают контрольно-счетные органы только 36 регионов.

Порядка 90% бытовых отходов в России размещается либо на специальных полигонах, либо на стихийных свалках. В стране действуют 2832 легальных объекта размещения ТКО и порядка 30 тысяч несанкционированных общей площадью 12 755 га. Больше половины этой площади – земли населенных пунктов.

По данным региональных властей, к настоящему времени удалось ликвидировать 18 тысяч свалок, выявленных в 2018 году, общей площадью 1613 га. Росприроднадзор отчитался об уничтожении еще 2,7 тыс. свалок площадью 266 га.

В соответствии с отчетом по федеральному проекту «Чистая страна» на 2019 год все запланированные показатели, в том числе ликвидация свалок и рекультивация земель, достигнуты. Однако эти данные нельзя проверить: исследования воздуха, воды и почвы после ликвидации свалок и рекультивации их территорий не проводятся, поэтому подтвердить прекращение вредного воздействия на окружающую среду и здоровье человека не представляется возможным.

Мусорная реформа вместо решения проблемы стимулирует недовольство и раздражение общества

Многие легальные полигоны тоже не соответствуют требованиям природоохранного законодательства и отравляют воздух, воду и почву. Кроме того, они уже не вмещают весь привозимый мусор. Если ничего не изменится, мощности полигонов в 17 регионах будут исчерпаны до 2022 года, еще 15 – до 2024 года. Наиболее остро стоит проблема в Магаданской области, Республике Бурятия, Забайкальском крае, Еврейской автономной области и в Краснодарском крае. Возможности создания новых полигонов также серьезно ограничены.

Отбор региональных проектов осуществлялся с нарушениями, говорит член правительственной комиссии по вопросам биологической и химической безопасности РФ Наталья Соколова. Рекультивация полигонов при отсутствии положительного заключения государственной экологической экспертизы может привести к отсроченной деградации почв и к попаданию фильтрата в грунтовые воды и источники питьевого водоснабжения, отмечает она. По завершении рекультивационных работ нужно обязательно проводить лабораторное исследование качества почв, воды и воздуха на соответствие нормативам качества окружающей среды, это должно быть закреплено в нормативных документах.

Реформа буксует из-за фактического отсутствия «центра управления» и недостаточной компетенции руководящих кадров, считает руководитель рабочей группы «Охрана окружающей среды» Общественного совета при Минприроды России, сопредседатель Социально-экологического союза Александр Федоров.

«Лицам, осуществляющим реформу, неизвестна достоверная информация о положении дел. Как следствие, в стране не сформирована система учета отходов, а реальные данные об их образовании и классах опасности неизвестны. Так, по данным Росприроднадзора, объемы образования отходов в г. Москве в 2017–2018 годах были примерно в 10 раз меньше, чем по данным правительства г. Москвы. Одновременно общее количество отходов, по данным Государственного реестра объектов размещения отходов, в несколько раз больше, чем по данным Росстата, поскольку именно по последним рассчитываются платежи за воздействие на окружающую среду», – говорит эксперт.

По его словам, в ряде регионов имеется опыт создания систем обращения с отходами, позволяющий утилизировать до 70% без сжигания и свалок, но он не изучается и не тиражируется. Также не внедряются современные методы утилизации органических отходов (например, кухонные измельчители), позволяющие обеспечить полный отказ от полигонов в связи с отсутствием неперерабатываемых отходов.

Федоров убежден, что проблема ликвидации свалок будет только усложняться: в ближайшие год-два в результате банкротств компаний в государственную или муниципальную собственность могут перейти не менее 350 млн тонн отходов.

Кроме того, жителям не предоставляется широкий доступ к информации о намечаемых и выполняемых проектах в их регионах, не обеспечивается общественный контроль при их реализации и оценке.

Все заметили рост тарифов, но люди ждут чистые контейнерные площадки, новые контейнеры для раздельного сбора мусора, современные мусоровозы и сортировки вместо свалок, говорит эксперт тематической площадки «Экология» ОНФ Александр Коган. Очень важен контроль за тем, как расходуются средства населения и как рассчитывается размер платы для граждан, отмечает он.

«Важную роль играют нормативы образования отходов, а разброс их велик. Согласно мониторингу ОНФ, который мы проводили в прошлом году, на одного жителя многоквартирного дома в разных регионах приходится от 106,5 до 499 кг отходов в год, на жителя индивидуального жилого дома – от 15,7 до 820 кг. Мы видим, что пока нет единых подходов, и здесь задача ППК РЭО – подтвердить значения или заставить регионы пересчитать нормативы в тех случаях, где они значительно отличаются от средних значений по стране. Разница между северными и южными регионами, безусловно, сохранится, но не такая разительная», – пояснил эксперт.

Чтобы реформа не превратилась в профанацию, необходимо также утвердить требования к объектам, которые мы планируем строить, а то взамен современных мусоросортировочных комплексов можно получить ангары с ручной сортировкой.

Кроме того, на базе одной из информационных систем нужно реализовать механизм обратной связи с жителями по принципу «одного окна», куда они могли бы направлять жалобы на деятельность регионального оператора – невывоз мусора, грязь на контейнерной площадке, нехватку контейнеров для раздельного сбора и т. д.

Вопросы ликвидации свалок и создания инфраструктуры в области обращения с отходами сегодня стоят очень остро и занимают первое место среди экологических тем, беспокоящих россиян, считает координатор Международного социально-экологического союза Святослав Забелин.

Почему в России устраивают несанкционированные свалки вместо переработки мусора

«Свалки, расположенные вблизи населенных пунктов, возникли как будто катастрофически внезапно, как проснувшиеся вулканы. Это заставило общество увидеть проблему и потребовать от власти ее срочно решить. Такое требование застало власти врасплох, и быстро обнаружилось, что государство не готово, не имеет набора наработанных технических и социальных технологий для ее решения. Возник серьезный социальный конфликт, который демонстрирует тренды к расширению и углублению», – убежден он.

При этом ответственные за решение проблемы отходов чаще всего действуют так, как будто им платят за углубление старых конфликтов и создание новых, за усиление конфронтации населения и органов власти всех уровней, подчеркивает эксперт.

Новые полигоны строятся там, где это коммерчески выгодно и удобно операторам, т.е. недалеко от городов и сельских населенных пунктов, которые уже обеспечены дорожной инфраструктурой. Интересы жителей изначально игнорируются, информация скрывается, что в итоге вызывает протесты. Они крайне агрессивно воспринимаются как властями, так и бизнес-структурами, которые прячутся за лозунгами о государственных интересах и обвиняют жителей, что они «раскачивают лодку». Между тем именно население в результате лишится привычных мест отдыха и будет страдать от вредных выбросов предприятий по переработке ТКО.

«Главный интерес всех субъектов деятельности по решению «мусорной проблемы» – присвоить как можно больше сравнительно легких бюджетных денег и, видимо, правильно ими поделиться. Вроде бы это называется коррупцией», – говорит Забелин.

Куда уходят деньги

Как выяснили аудиторы, публично-правовая компания «Российский экологический оператор», специально созданная для формирования комплексной системы обращения с ТКО, недополучает финансирование в огромных объемах. В прошлом году из запланированных 11 млрд они получили от своего учредителя и регулятора реформы – Минприроды – 624 млн рублей, то есть всего 5,5%.

В результате РЭО не смог даже укомплектовать штат сотрудников, зато приобрел задолженность перед кредиторами на сумму 15,9 млн рублей (большая часть – за поставку оргтехники).

При этом средства на мероприятия реформы выделяются, но на сторону. Так, в декабре 2019 года Минприроды направило 30 млн рублей ФГБУ «Уральский государственный научно-исследовательский институт региональных экологических проблем» для выполнения научно-исследовательских и экспертно-аналитических работ, которые так и не были закончены институтом. Зато аналогичное исследование провел РЭО.

Также РЭО и УралНИИ «Экология» параллельно занимались разработкой нормативных правовых актов для создания электронной федеральной схемы обращения с ТКО. РЭО запланированных на эти цели 110,55 млн рублей не увидел и вынужден был перенести сроки. Зато институт получил за ту же работу 17,3 млн рублей.

Еще 2,62 млн рублей направлено институту на работы, связанные с созданием Государственной информационной системы учета ТКО – ГИС УТКО. Работы не закончены, несмотря на то, что система должна была начать работать с января 2020 года.

Кроме того, Росприроднадзор выделил 566 млн рублей на модернизацию единой государственной информационной системы учета отходов от использования товаров ЕГИС УОИТ. Как выяснили аудиторы, по функциональности эта система идентична создаваемой ГИС УТКО и данные их обеих будут дублироваться. Таким образом, речь идет о неэффективном расходовании средств федерального бюджета.

Разделяй и властвуй

Уровень переработки отходов на сегодняшний день не превышает 10%. Имеющейся инфраструктуры недостаточно, а новую никто строить не хочет – меры господдержки инвестиционных проектов неэффективны и потому не востребованы бизнесом.

В настоящее время предусмотрены только две формы финансирования проектов: участие в уставных капиталах инвесторов и предоставление им поручительства по кредитам. Первая применима в основном для реализации крупных инфраструктурных межрегиональных проектов, под которые создаются новые компании. Вторая не уменьшает стоимости проектов и не оказывает влияния на снижение тарифной нагрузки для населения.

Планируется создать и модернизировать около 900 объектов обработки, утилизации и размещения отходов. На это требуется 428 млрд рублей, 20% от которых будет направлено из федерального бюджета. По информации РЭО, без государственной поддержки срок окупаемости инвестиционных проектов составит свыше 15–18 лет, а инвестиционно привлекательный срок для бизнеса – не более 10 лет.

При этом в ряде регионов, где инфраструктура по обращению с ТКО отсутствует, новые инвестиционные проекты приведут к росту тарифной нагрузки на 50% и более. Это приведет к увеличению платы за коммунальные услуги, что ограничено постановлением правительства. А без компенсации проекты оказываются заведомо убыточными.

На новую систему обращения с отходами перешли 79 регионов. Из них только 39 внедряют раздельный сбор отходов, а налоговые льготы для бизнеса в этой сфере создают всего 19.

Каждый субъект РФ должен был установить нормативы накопления ТКО и тарифы на услугу регионального оператора. Анализ Счетной палаты показал, что в ряде регионов это сделали формально, без необходимых расчетов, что привело к назначению некорректной стоимости коммунальной услуги по обращению с ТКО.

Сами же региональные операторы находятся на грани банкротства. По данным аудиторов, в ближайшее время 15 млн человек в 19 субъектах РФ могут остаться без вывоза мусора.

В 2019 году в РЭО поступило 317 обращений от инвесторов и субъектов РФ на оказание финансовой поддержки, но до настоящего времени ни одно не было удовлетворено.

За три года из 22 запланированных объектов по обработке и утилизации отходов только 15 введено в эксплуатацию. Из них семь не эксплуатируются из-за отсутствия необходимых лицензий.

Почему отрасль переработки отходов не смогла перестроиться на новый лад

По данным Счетной палаты, отчеты о ходе реформы не содержат объективной картины, так как содержащиеся в них сведения документально не подтверждены. Не соответствуют действительности и отчеты компаний об утилизации товаров и их упаковки после использования. В результате отходы, из которых можно произвести вторсырье, идут на свалки. При этом доходы от экологического сбора не превышают 3 млрд рублей, что явно недостаточно для создания инфраструктуры утилизации отходов, отмечают аудиторы.

Проектам в сфере обращения с ТКО очень нужна государственная поддержка, говорит исполнительный директор Ассоциации организаций, операторов и специалистов в сфере обращения с отходами «Чистая страна» Руслан Губайдуллин. Необходимы дополнительные механизмы и инструменты, такие как компенсация капитальных затрат инвесторов, субсидирование части затрат на уплату лизинговых платежей за приобретение техники и оборудования, а также субсидирование выпадающих доходов региональных операторов, образованных в связи с ограничением роста единого тарифа.

Необходимость внедрения раздельного сбора мусора игнорируется во всех программных документах реформы – начиная от нацпроекта и заканчивая требованиями к содержанию федеральной и территориальных схем, говорит руководитель направления по взаимодействию с органами власти ассоциации «РазДельный Сбор» Анна Гаркуша. В результате все действия нацелены на сбор и обработку уже образовавшихся смешанных отходов. Причина – в отсутствии какой-либо ответственности чиновников за это.

Иерархия должна быть такова: сначала собираем раздельно, потом досортировываем и утилизируем и только потом задумываемся, что делать с хвостами, поясняет эксперт. По ее мнению, возможность жителей сдавать раздельно отходы в шаговой доступности нужно включить в перечень целевых показателей для территориальных схем.

Что касается сжигания отходов, то в новых «мусорных» ТЭЦ Россия не нуждается, уже сейчас мощностей по генерации с избытком – 20%, отмечает Гаркуша. Между тем правительство поощряет меры по строительству мусоросжигательных заводов, тратя немалые средства из бюджета.

«Стоимость мусоросжигательных заводов очень высокая. На одни и те же деньги можно построить мусоросжигательные мощности на 0,7 ГВт, мощности по получению атомной энергии – 4,8 ГВт, традиционные электростанции – 30 ГВт», – подчеркивает эксперт.

Объекты по обращению с отходами хотя бы частично должны быть государственными, убеждена первый зампредседателя комиссии Общественной палаты РФ по экологии и охране окружающей среды Альбина Дударева.

«Укрупнение и монополизация отрасли могут перейти в политическое давление – такие прецеденты были и за рубежом, и уже в России. Передав жизненно важную инфраструктуру в монопольное владение частному бизнесу, государство лишается возможности оперативно реагировать и влиять на ситуацию в случае угрозы остановки объектов», – поясняет она.

По ее мнению, отрасли нужна более активная инвестиционная политика. Построив контролируемую инфраструктуру, перейдя в цикличную экономику и ресурсосбережение, государство может получить сокращение бюджетов на ликвидацию накопленного ущерба и получить доходы от налогов, образуемых в отрасли.

«Стратегические задачи, поставленные национальным проектом, должны быть подтверждены расходами бюджета. Но, увы, даже нет финансирования в полном объеме с таким трудом созданного отраслевого центра компетенций ППК «Российский экологический оператор», для инвесторов отрасль неинтересна, а в нацпроекте нет механизма привлечения внебюджетных средств. Существующие меры поддержки недостаточны, а потом, накопив хлама до опасного уровня, государство все равно будет вынуждено выделять средства уже для ликвидации накопленного вреда», – говорит Дударева.