Морские спекуляции: можно ли закрыть Балтику для российских судов

В последнее время все чаще звучит фраза: присоединение Финляндии и Швеции к Североатлантическому альянсу превратило Балтику во внутреннее море НАТО. Доля истины в этом есть с точки зрения океанологии, Балтийское море (как и Черное, и Средиземное) давно квалифицируется как «внутреннее», но исключительно в силу таких факторов, как связь с Мировым океаном через узкий проход (балтийские проливы) и особый гидрологический режим (низкая солёность).

С географической же точки зрения, «внутренними» считаются лишь моря, окруженные берегами одного государства. С правовой точки зрения, такие моря – внутренние воды той страны, что их окружает, и, стало быть, находятся под ее полным суверенитетом, распространяющимся не только на акваторию, но и воздушное пространство над ней, а также на дно и недра.

Балтийское море целиком и полностью состоит из акваторий, на которые распространяется либо суверенитет (внутренние воды, территориальное море), либо суверенные права и юрисдикция (24-мильная прилежащая и 200-мильная исключительная экономическая зоны) прибрежных стран. Это значит, что большую часть акватории Балтики составляют исключительные экономические зоны прибрежных государств, здесь нет ни одного участка открытого моря.

Что касается России, то она имеет в Балтике все предписанные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года морские зоны как в акватории Финского залива, так и в Большой Балтике, где расположена Калининградская область. Такие права на морские акватории обусловлены действием принципа Land dominates the Sea, согласно которому вы можете установить тот или иной правовой режим в отношении акваторий, если обладаете суверенитетом над соответствующей прибрежной территорией. Поскольку никто не пытается оспорить государственную принадлежность наших территорий на Балтике, то и квалифицировать Балтику как внутреннее море НАТО нельзя.

***
Уже более двух лет подряд (на самом деле даже дольше) странами региона, а также на уровне ЕС ведутся разговоры об ужесточении для Российской Федерации режима судоходства на Балтике. Предлоги используются преимущественно экологические. Однако любые такие действия жестко регламентируются международным морским правом. Согласно его нормам, государственные полномочия максимальны в акваториях, которые находятся под государственным суверенитетом (внутренние воды и территориальное море) и наиболее приближены к береговой линии. Соответственно, чем дальше от берега, тем этих полномочий меньше.

Как Москва должна реагировать на угрозы соседей по Балтийскому региону

Пожалуй, единственным исключением из этого правила является императивный характер защиты морской среды и предотвращения ее загрязнения, зафиксированный в Конвенции 1982 года. Согласно этой норме, остановка, инспекция, задержание и, наконец, арест судна могут быть осуществлены прибрежным государством в различных морских зонах.

В портовых водах такое задержание может быть «превентивным», то есть осуществленным, чтобы не дать выйти в море судну, угрожающему безопасности международного судоходства из-за своего предаварийного состояния. Однако после устранения причин нарушения (на судоремонтной верфи) судну должно быть разрешено продолжить свой путь. В пределах 12-мильного территориального моря и 200-мильной ИЭЗ такие формы ограничения судоходства также возможны, но здесь действуют соответствующие правовые рамки: судно должно быть немедленно освобождено после предоставления залога или иного финансового обеспечения. Само задержание не должно носить дискриминационный характер. А наказанием за загрязнение морской среды могут быть только денежные штрафы (кроме случаев преднамеренного загрязнения).

***
Для Российской Федерации все вышесказанное означает следующее.

Во-первых, нашим судам нет необходимости заходить в порты балтийских государств (за исключением разве что ситуации бедствия). Более того – Евросоюз и некоторые другие страны (США, Канада, Великобритания) закрыли свои порты для российских судов. Транспортировка российских грузов на Балтике в основном осуществляется судами под так называемыми удобными флагами (Панама, Либерия и др.). Их задержание, если они не нарушили «морские требования», будет носить явно дискриминационный характер и не соответствовать нормам международного морского права.

Во-вторых, проход через 12-мильное территориальное море является реализацией на практике права мирного прохода, которым обладают в равной степени гражданские суда и военные корабли. Никакая юрисдикция – ни уголовная, ни гражданская – не может быть здесь осуществлена, если нет конкретных нарушений, будь то угроза миру или безопасности прибрежного государства или же нарушение норм и положений соответствующих конвенций, прежде всего касающихся судоходства.

В-третьих, в пределах 200-мильной ИЭЗ должна действовать свобода судоходства, причем для гражданских судов в тех же масштабах, что и в акватории открытого моря. Полномочия прибрежного государства здесь ограничены преимущественно ресурсной юрисдикцией, а задержания судов, как правило, связаны с незаконной рыбной ловлей. Даже перегрузка российских нефтепродуктов с судна на судно, если при этом не загрязняется морская среда, будет считаться здесь абсолютно законной деятельностью.

***
Безусловно, на деле картина не столь радужная. Но виной тому не нормы права, а попытки их расширительного толкования. Например, в пределах ИЭЗ задержание судна может носить превентивную направленность, если есть угроза значительного загрязнения морской среды либо нанесения серьезного ущерба побережью и интересам прибрежного государства. Балтийские страны, в частности, Эстония, пытаются воспользоваться этой «превентивностью» для усиления контроля за судоходством.

Так, по заявлениям Таллина, установление режима 24-мильной прилежащей зоны (включая часть Финского залива – Вирский пролив) позволит лучше оберегать морскую среду, в том числе за счет инспекций судов. В то же время конвенция четко ограничивает права прибрежного государства в этой морской акватории – оно может осуществлять контроль, необходимый для предотвращения нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил в пределах его территории или территориального моря; для наказания за нарушение вышеупомянутых законов и правил, совершенное в пределах его территории или территориального моря.

Иными словами, если судно движется, не заходя во внутренние воды и территориальное море прибрежного государства, то обвинить его в нарушении этих видов законодательства невозможно. Эстония же исходит из расширительного понимания термина «предотвращение». Таллин настаивает, что этот термин подразумевает превентивную направленность: любая потенциальная угроза или подозрение в нарушении законодательства, даже если судно не заходит в пределы территориального моря Эстонии, могут якобы быть использованы для его остановки и проверки. Отчасти это связано с тем, что сейчас в понятие «санитарный» предлагают включить представление о том, что загрязнение морской среды несет как минимум косвенную угрозу общественному здоровью.

В результате Россия сталкивается с попытками ограничить грузоперевозки (прежде всего нефтепродуктов), которые осуществляются в ее интересах из акватории Финского залива в западном направлении. Очевидно, что никогда прежде положения ст. 33 Конвенции 1982 года не носили выраженной превентивной направленности, а нескрываемое желание отождествить введенный против нашей страны санкционный режим и нарушение, например, таможенного законодательства противозаконно.

***
Любое задержание судна в морских зонах прибрежного государства, в том числе за нарушение его законов в области защиты окружающей среды, в случае если это судно не было освобождено после предоставления необходимого залога или обеспечения, может быть оспорено в рамках любого суда или арбитража в случае договоренности сторон, а в их отсутствие – в рамках Международного Трибунала по морскому праву.

Трибунал обладает компетенцией по рассмотрению любого спора относительно толкования или применения Конвенции 1982 года, а также в отношении любого спора по поводу толкования или применения международного соглашения, связанного с целями конвенции. При этом, в отличие от других судов и арбитражей, предусмотренных в конвенции, именно Трибунал наделен исключительной компетенцией по рассмотрению дел о незамедлительном освобождении судов.

Для России это означает, что в условиях транспортировки значительной части грузов на судах под удобными флагами различных государств именно последние будут иметь полномочия по обращению в Трибунал или иной суд, беря на себя защиту своего юридического лица от неправомерных действий балтийских стран. Безусловно, запуск такого процесса подмочит репутацию стран ЕС.

***
Отдельно следует упомянуть, что в рамках ст. 236 «Суверенный иммунитет» положения Конвенции 1982 года, касающиеся защиты и сохранения морской среды, не применяются к любым военным кораблям, военно-вспомогательным судам, к другим судам или летательным аппаратам, принадлежащим государству или эксплуатируемым им и используемым в данное время только для правительственной некоммерческой службы.

Нормой международного обычного права давно стало то, что военные корабли обладают иммунитетом от юрисдикции какого бы то ни было государства, кроме государства флага. Соответственно, они не могут быть ни остановлены, ни осмотрены, ни задержаны (арестованы) в любых морских зонах вне зависимости от того, под суверенитетом или юрисдикцией прибрежного государства они находятся, равно как и в открытом море. Любое задержание военного корабля может быть расценено как casus belli и допустимо лишь в условиях военных действий.

В этой связи уместен иск Аргентины к Гане за незаконное задержание парусного судна (фрегата) ARA Libertad ВМС Аргентины в портовых водах Ганы. Трибунал тогда встал на сторону Буэнос-Айреса.

***
Ведутся разговоры и о том, что Дания и Швеция во исполнение санкционных ограничений могут (и даже обязаны!) закрыть балтийские проливы (Большой и Малый Бельты, Зунд) для российских судов и грузов.

Однако правовой режим балтийских проливов не является пробелом в международном праве: он полностью основан на нормах и положениях Копенгагенских трактатов 1857 года, заключенных Королевством Дания с рядом европейских стран, с одной стороны, и США – с другой. Этот режим предполагает полную свободу для торгового судоходства в проливах, Дания не вправе препятствовать такому проходу или как-либо его ограничивать.

Более того, Дания и Швеция – основные бенефициары существующего правового режима, так как он полностью выведен из-под действия Раздела III Конвенции ООН по морскому праву 1982 года «Проливы, используемые для международного судоходства». Применение конвенционного режима означало бы и применение к ним права транзитного прохода – крайне либеральной нормы международного морского права, пользоваться которой могут в равной степени гражданские суда и военные корабли, он не может быть приостановлен.

Дания и Швеция имеют развитое национальное законодательство по регулированию прохода через проливы, предполагающее определенные ограничения: лоцманская проводка; схемы разделения движения судов; проход не более трех военных кораблей одновременно (Дания). С точки зрения Стокгольма и Копенгагена, проход через проливы более приближен к жестко регламентированной норме международного морского права – праву мирного прохода, нежели к транзитному проходу. Введение каких-либо ограничений приведет к эрозии существующего режима, что автоматически поставит вопрос о полном применении норм и положений Конвенции 1982 года к этим акваториям, в чем пока не заинтересованы оба государства.

Для Москвы это означает, что никаких правовых оснований для ограничения судоходства у Швеции и Дании нет. Поэтому за два года дальше разговоров дело и не пошло, а рассуждать на эту тему больше всего любят внерегиональные государства (например, Великобритания).

***
Резюмируя, можно сказать, что вопросы, связанные с остановкой, осмотрами, задержанием (арестом) судов, предельно жестко регламентированы. Однако две негативные тенденции все же существуют. Во-первых, это повсеместная экологизация международного морского права, а во-вторых, стремление поставить санкционный режим выше норм и положений последнего. Объективно в этом не заинтересованы ни Россия, ни страны Балтийского региона.

Автор – ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН