Едва заехав в Белый дом, Дональд Трамп начал резко перетряхивать основы американской внешней и внутренней политики. В частности, он дал понять, что намерен быстро добиться мира на Украине. В Москве на это ответили, что к диалогу готовы.

Однако союзники и партнеры Вашингтона настроя Трампа не разделяют. Как и США, за последние три года они по-крупному вложились в этот конфликт – материально и идеологически. Активность Трампа грозит обесценить эти инвестиции. Сам он, судя по всему, считает, что потери лучше зафиксировать сейчас, пока подконтрольная Киеву территория не стала еще меньше, а из американского бюджета не выкачаны еще десятки миллиардов долларов без каких-либо перспектив с их помощью одолеть Россию.

Предстоят трудные переговоры. Одной из фишек в игре дипломатов станет отмена или хотя бы смягчение санкций. Насколько реален такой сценарий? И каких конкретно подвижек можно ждать на санкционном фронте, если учесть опыт других стран?

Санкции против России: разбег

За полтора десятилетия против России было введено огромное множество ограничений. Первой ласточкой стал закон им. Магнитского, принятый Конгрессом США в декабре 2012-го. Этот закон отменял пресловутую поправку Джексона – Вэника, но позволял вводить финансовые и визовые санкции против российских должностных лиц, причастных, по мнению США, к гибели юриста Сергея Магнитского, а также против любого россиянина, которого американцы сочли бы нарушителем прав человека или коррупционером. С экономической точки зрения закон им. Магнитского имел исчезающе малое значение. Но в политическом отношении произвел эффект разорвавшейся бомбы. В Москве восприняли закон как вмешательство во внутренние дела.

В 2014-м, реагируя на присоединение Крыма к России и конфликт на Донбассе, Вашингтон создал новые правовые механизмы. Они предполагали блокирующие финансовые санкции в отношении ряда лиц и организаций, секторальные санкции против крупных банков, энергетических и военно-промышленных компаний (запрет на долгосрочное финансирование), запрет на поставки и финансирование в интересах нефтедобывающих сланцевых проектов и добычи нефти в Арктике. Санкции США поддержали их союзники: ЕС, Великобритания, Канада, Япония и другие.

Крепость и поджигатели: как Россия справляется с санкционными атаками

Украинский вопрос вскоре дополнился новыми поводами. Наиболее заметным стало предполагаемое вмешательство России в американские выборы 2016 года, в том числе посредством кибератак. Администрация Барака Обамы, а затем и Трампа расширила список правовых механизмов санкций, а конгресс забетонировал их в виде закона о противодействии врагам Америки посредством санкций 2017 года (CAATSA). Исполнительные указы Обамы по украинскому сюжету и вмешательству в выборы стали частью законодательства с практически нулевыми шансами на отмену, ведь изменение федеральных законов – крайне сложный процесс. Вишенкой на торте стали «химические санкции» по делу об отравлении перебежчика Сергея Скрипаля в Великобритании, а затем и политика Алексея Навального в России. Прошли масштабные высылки дипломатов, вводились отдельные ограничения в отношении российских суверенных облигаций и элементы экспортного контроля.

Во время первого президентского срока Трамп проявил себя активным сторонником введения санкций против российских трубопроводных проектов, считая, что Москве не место на газовом рынке Европы. Он подписал два закона, которые грозили санкциями поставщикам судов для укладки труб на дне Балтийского моря.

ЕС в ту пору не торопился в полной мере копировать санкционную политику США. Брюссель создал механизмы, позволяющие вводить ограничения в случае нарушений прав человека, применения ОМУ и угроз кибербезопасности, но не форсировал их применение. Более того, ЕС выступал против санкций в отношении «Северного потока-2».

В целом в феврале 2022-го санкции огромных проблем не создавали и определяющего значения для российского экономического роста не имели. ЕС оставался крупнейшим торговым партнером России. А США весьма умеренно использовали санкционные правовые механизмы.

Санкции против России: прыжок

После начала СВО антироссийские санкции резко ужесточились и затронули тысячи физических лиц и организаций. В отдельных секторах (финансы, высокие технологии и промышленность) под финансовые ограничения подпали практически все заметные активы. Блокирующие санкции сопровождались запретом на инвестиции, операции с российскими облигациями, запретом на депозиты для россиян, точечными отключениями банков от услуг передачи финансовых сообщений. В Россию запрещено было поставлять практически все товары двойного назначения, множество промышленных товаров, а также «предметов роскоши». Под запретом оказались и некоторые услуги: консалтинг, бухучет, рейтингование, юридические услуги, поставки программного обеспечения. Ограничен был российский импорт, включая нефть, нефтепродукты, золото и другие цветные металлы, продукцию черной металлургии, ряд промышленных товаров, рыбу и даже спиртные напитки. Пытаясь сократить прибыль россиян от поставок нефти в третьи страны, западные инициаторы санкций ввели так называемый ценовой порог на нефть, запретив ее морскую перевозку в своей юрисдикции, если она стоит более $60 за баррель. Широко использовались транспортные санкции (ограничения на доступ в воздушное и морское пространство, аэропорты и порты), визовые ограничения (под них подпадают, как правило, все лица под блокирующими финансовыми санкциями), масштабные вторичные санкции (то есть рестрикции против лиц из третьих стран, сотрудничающих с российскими лицами под санкциями или участвующих в обходе ограничений).

Санкции против России: приземление

Устойчивость России к санкциям превзошла все ожидания. Ключевую роль в этом сыграло то, что еще задолго до СВО в стране была создана собственная финансовая инфраструктура – Система передачи финансовых сообщений и Национальная система платежных карт. Финансовые санкции ударили по транзакциям на внешнем контуре, но не смогли помешать расчетам внутри России. В экспортных и импортных операциях долларовых расчетов стало меньше. Произошла масштабная переориентация поставок российского сырья, прежде всего нефти. Введение ценового потолка не смогло всерьез нарушить торговлю, поскольку Россия начала использовать теневой танкерный флот. Параллельный импорт позволял насыщать рынок подпавшими под запрет потребительскими товарами. А обходить санкции, касающиеся промышленного оборудования и товаров двойного назначения, помогали третьи страны и фирмы-посредники. Транспортные санкции усложнили логистику, но фатальными не стали. Уход западных компаний с российского рынка оказался выстрелом себе в ногу: их место быстро заняли местные предприниматели и их коллеги из Китая и других стран.

Но это не значит, что санкции не нанесли России ущерба. Стоимость только замороженных суверенных активов за рубежом превысила $200 млрд. И это не считая заморозки частных активов. Сюда нужно добавить убытки от усложнившейся логистики, удорожания обновления производственных фондов, рост цены на импорт, падение конкурентоспособности экспорта в ряде отраслей и тому подобное. Однако поколебать политический курс Москвы все это не смогло.

Разменная монета и политические сигналы

В ходе переговоров по Украине санкции неизбежно становятся разменной монетой. Их введение – это сигнал угрозы, а смягчение, напротив, – жест доброй воли. Такую же функцию может нести и уклонение от применения санкций. Именно это и произошло 24 февраля: в годовщину начала СВО западные страны по традиции ввели очередные пакеты ограничительных мер, однако США делать этого не стали. Иначе говоря, санкции ЕС, Великобритании, Канады не были поддержаны локомотивом евроатлантического блока.

Для понимания роли санкций в дипломатическом торге полезно обратиться к истории их применения. Например, в случае США и КНР санкции сыграли важную роль в политической коммуникации. Их смягчение началось в 1970-х в контексте визита президента Никсона в Китай. Однако оно носило крайне осторожный и постепенный характер, сначала затрагивая наименее чувствительные сферы. Долгое время правовые механизмы санкций против Пекина сохранялись. Администрация вводила по ним исключения, приостанавливала действие санкционных федеральных законов. Процесс был неровным. Тенденцию к постепенному сворачиванию санкций в 1970–1980-х развернули события на площади Тяньаньмэнь. Лишь к 2000 году основной корпус санкций все же был отменен, а возвращение к нормальным торговым отношениям закреплено законодательно. Впрочем, небольшая часть санкций в области товаров двойного назначения отменена так и не была, а с конца 2010-х США вновь начали наращивать ограничения против КНР, чтобы сдержать ее технологический рост.

Почему в 2024-м США и ЕС стали чаще применять вторичные санкции

В случае Ирана события шли по другому пути. Американцы постепенно усиливали санкционное давление, пытаясь заставить Тегеран свернуть ядерную программу и пойти на уступки по длинному списку вопросов. США удалось заручиться поддержкой широкой коалиции стран и закрепить часть санкций в виде международного режима ограничительных мер на базе Совбеза ООН. После напряженных переговоров в 2015 году СБ ООН закрепил своей Резолюцией №2231 «ядерную сделку». Иран отказывался от военного атома в обмен на отмену санкций как международных, так и односторонних. США приостановили действие своих рестрикций, но президент Обама не обладал достаточными полномочиями для отмены правовых механизмов санкций против Ирана. В итоге Трампу, который был противником «ядерной сделки», несложно было вернуть санкции в полном объеме и в одностороннем порядке. Риск вторичных санкций вынудил остальные западные и незападные страны свернуть работу в Иране.

В случае Северной Кореи США крайне неохотно шли на смягчение санкций в процессе переговоров по ядерной программе Пхеньяна. Но некоторые ограничения все же смягчались. Так, в рамках Рамочного соглашения 1994 года США поставляли в КНДР топливо, а также оказывали вместе со своими союзниками иную помощь. Но общий корпус санкций против Пхеньяна оставался неизменным. Их периодическое ужесточение лишь убеждало КНДР в правильности курса на развитие ракетно-ядерной программы. Ему не смогли помешать ни масштабные санкции ООН в 2000-х и 2010-х, ни новые ограничения США. Вопреки колоссальному давлению КНДР стала ядерной державой.

В отношении Белоруссии санкции вводились в связи с политической ситуацией в стране. США и Евросоюз обвиняли Белоруссию в отходе от демократических норм и вводили санкции в отношении ее руководства, чиновников и отдельных предприятий. В 2010-х отношения Минска и Запада потеплели. Санкции были существенно смягчены. Но правовые механизмы никуда не делись. Смягчение шло за счет исключений и изъятий. После 2020-го и очередных обвинений в попрании демократии правовые механизмы санкций вновь заработали, исключения отменены, санкционные списки пополнены.

Уроки для России

Исторический опыт и последние новости дают основания предположить: антироссийские санкции могут быть ослаблены. Во-первых, смягчение и отмена санкций не равнозначны достижению политических договоренностей или нормализации отношений. Изменения на санкционном фронте могут сильно запаздывать. За косметическими, сигнальными смягчениями может последовать стагнация. Правовые механизмы, позволяющие вводить санкции, сохраняются десятилетиями, даже если по ним действуют исключения и изъятия. Вернуть их можно в любой момент.

Два года под санкциями: насколько эффективны введенные против России ограничения?

Во-вторых, санкции чувствительны к смене президентских администраций в США. Политика Обамы и Трампа на иранском направлении была диаметрально противоположной. Свою роль играет и конгресс. Он может сплести «паутину законов», ограничивающую возможности президента. В случае антироссийских санкций такая «паутина законов» уже имеется. Например, законодательно закреплен запрет на российские энергоносители, разрыв нормальных торговых отношений и тому подобное. Отменить эти законы без поддержки конгресса президент не может.

В-третьих, американские санкции имеют большее значение по сравнению с санкциями ЕС и других стран, ведь именно США находятся в центре мировой финансовой системы. Их вторичные санкции – стимул для остальных воспринимать ограничения серьезно. В нашем случае переговоры именно с США скорее плюс, чем минус.

В-четвертых, смягчение санкций может идти долго и крайне неравномерно. В отдельных случаях процесс затягивается на десятилетия, а иногда попросту ни к чему не приводит.

Чего ждать?

В случае достижения каких-либо внятных соглашений по Украине можно ждать некоторого смягчения санкций (исключений и изъятий). Будет сделано то, что соответствует интересам самих США и не требует изменения правовых механизмов. Судя по риторике двух сторон, первым шагом может стать возобновление нормальной работы посольств. Возможны послабления в области транспорта, исключения по точечным новым инвестициям и лицензии на участие американских компаний в заранее оговоренных проектах. Возможны некоторые изъятия по экспортному контролю. Скорее всего, они будут касаться медицинских и иных гуманитарных товаров, потребительских товаров и низкотехнологичной промышленной продукции. Экспортный контроль по товарам двойного назначения, наоборот, сохранится в течение длительного времени как вопрос национальной безопасности. В области запрета российского импорта также возможны изъятия. Главным образом касающиеся российской тяжелой нефти. Возможно, разрешат транзакции отдельным российским банкам, но исключать их из списка заблокированных лиц не будут. По крайней мере всех и сразу. Правовые механизмы в виде федеральных законов США по санкциям против России сохранятся на десятилетия. То же касается и исполнительных указов президента – их могут отредактировать или заменить, но не более.

Если США возьмут устойчивый курс на смягчение, то рано или поздно их примеру могут последовать ЕС и другие страны. Однако сложность украинского вопроса грозит сорвать урегулирования с риском возврата санкций в еще большем объеме.

Автор – генеральный директор Российского совета по международным делам (РСМД)