С 2004 года правительство начало складывать часть собранных налогов в «кубышку» и тем самым отвлекая их от инвестирования и сдерживая экономический рост в стране. Сначала это называлось «стабилизационный фонд», а в 2008 году он был реорганизован в два фонда — резервный (РФ) и фонд национального благосостояния (ФНБ). Идея заключалась в том, чтобы резервный использовать для финансирования общих бюджетных расходов при падении цен на нефть, а ФНБ сделать инвестфондом в интересах российских пенсионеров, инвестировать его и получать с этих денег доходы, как это делают многие страны мира. Но дальше формального разделения одного фонда на два дело не пошло.

Мировая практика суверенных фондов благосостояния

В мире существует множество суверенных фондов благосостояния, есть и специальный термин — SWF (Sovereign Wealth Funds) — инвестфонды, созданные государством за счет профицита платежного баланса, операций государств с иностранной валютой, приватизации, перечислений из бюджетов и/или доходов от экспорта ресурсов. Определение исключает золотовалютные резервы стран, управляемые денежными властями, госпредприятия, пенсионные распределительные фонды (где текущие взносы участников уходят на текущие выплаты) и частные фонды.

В таком понимании институт SWF насчитывает сегодня в мире десятки фондов на общую сумму в $7,2 трлн. В этот список попали и три российских фонда:

– резервный фонд (РФ) с $88,9 млрд активов;
– фонд национального благосостояния (ФНБ) с $79,9 млрд;
– российский фонд прямых инвестиций (РФПИ) с $13 млрд.

На самом деле единственным реальным SWF из них является только последний – РФПИ имеет свою администрацию, инвестиционную декларацию, реальные коммерческие инвестиции, сотрудничество с другими фондами по инвестициям и т.д.

Первые два фонда только по форме попадают в категорию SWF. Потому что инвестиционными фондами вообще не являются. РФ и ФНБ – это деньги, собранные в виде рублевых налогов и заблокированные на спецсчетах Минфина в Центробанке. Это даже не валюта как таковая, а условный учет в валюте (как части золотовалютных резервов ЦБР). Никаких инвестиций из этих фондов – по крайней мере как целенаправленной коммерческой деятельности – нет и не было с момента их создания в 2008 году. Хотя формально установлена их инвестиционная декларация, определены доли средств, которые могут быть инвестированы в разные валюты и разные финансовые инструменты... Но инвестиций нет. Эти средства вкладываются Центробанком в составе средств ЗВР с очень общей и сильно отстающей официальной отчетностью. Уже только в силу этого бюджетные фонды не подпадают под определение SWF. Но все же в общем списке числятся, правда с индексом транспарентности (открытости) в 5 единиц из 10, да и те пять единиц с натяжкой.

Идея инвестирования средств из ФНБ

Но в 2013 году пришла идея, что ФНБ можно не тратить, а инвестировать. Таким образом и сам фонд сохраняется, и деньги идут в экономику. Ее предлагал и отстаивал тогдашний министр экономического развития (ныне – помощник президента РФ) Андрей Белоусов. Основным мотивом предлагаемых решений было не разумное инвестирование и преумножение денег, находящихся в ФНБ, а стимулирование экономики инвестпроектами без раздувания дефицита бюджета. Соответственно поставленным целям мало кого интересовала доходность и возвратность инвестиций, которые должны были пойти в топку экономического роста страны.

В мае 2013 президент РФ на Санкт-Петербургском экономическом форуме объявил о трех крупных инвестпроектах, которые будут профинансированы с привлечением средств ФНБ – строительство ЦКАД (автодорога вокруг Москвы), модернизация БАМа и Транссиба и строительство ВСМ (высокоскоростной магистрали) Москва-Казань. В постановлении правительства, принятом в ноябре 2013, числились только первые два проекта (сформулировать ВСМ как прибыльный инвестпроект, видимо, не удалось до сих пор). Доходность этих проектов (см. таблицу 1) была задана весьма странным образом и не имела никакого отношения к интересам ФНБ – но, очевидно, исходила из потребностей их финансирования.

В 2014 году список проектов был расширен до 11 на общую сумму 815 млрд руб. ВСМ по-прежнему в нем пока не значится, а стандартная норма доходности сформулирована как «инфляция+1%», что совсем не мало. Скажем по 2014 году эта цифра составила бы 12,4%. Конечно, это заметно ниже обычных ставок кредитования российских банков, но существенно выше внешнего (валютного) финансирования, привлекавшегося в прошлые досанкционные годы. Исключением стали два «льготных» проекта:

– строительство ЯмалСПГ. При рублевом финансировании процентная ставка исчисляется почему-то в долларах и привязана к инфляции в США, а не в России, как почти во всех остальных проектах. Естественно, что она по факту окажется в разы ниже ставки, привязанной к российской инфляции. Почему принято такое решение? Для удобства проекта и привлечения в него иностранных инвесторов. Никак не исходя из интересов российских пенсионеров (ФНБ). Да и сам проект не имеет отношения к заявленной цели финансирования «инфраструктурных проектов»: если он и строит инфраструктуру, то только для конкретной бизнес-компании, а не для общего пользования. Как ЯмалСПГ оказался в этом перечне — можно только догадываться.
– покупка привилегированных акций финской атомной электростанции, которая строится с привлечением российской госкомпании «Атомэнергопроект». Какие дивиденды будут начислены по этим акциям (и будут ли?) – пока непредсказуемо. Почему тут не была использована обычная схема с покупкой облигаций с фиксированной доходностью? Неизвестно. Вероятно, это сделано в интересах нашей госкомпании. Зачем российскому потребителю или бизнесу финская АЭС и какое она имеет отношение к «инфраструктурным проектам», остается непонятным.

Практика инвестирования средств ФНБ

Постановление правительства можно условно рассматривать как некую инвестиционную декларацию ФНБ. Но тогда удивляет множество расходов, прошедших помимо этой декларации.

Формально из 4,9 трлн руб. на инвестпроекты должно быть выделено 815 млрд. Но расходы из ФНБ на 1 сентября 2015 составили 1,4 трлн, из которых на сами заявленные инвестпроекты использовано только 218 млрд руб. Куда пошли эти деньги?

Впервые ФНБ был «распечатан» осенью 2008 года во время мирового и российского финансового кризиса, тогда часть ФНБ была передана государственному Внешэкономбанку для инвестирования в российский фондовый рынок и кредитования крупнейших предприятий, попавших в сложное финансовое положение. Большая часть того депозита впоследствии вернулась в ФНБ как неиспользованная. Но часть с тех пор так и осталась лежать на счетах ВЭБа. Последние 7 лет ВЭБ выплачивает по этим средствам проценты, пусть небольшие, но и эта дополнительная «копеечка» греет душу нашему Минфину – ведь по прочим средствам он за этот период не получал никаких процентов, наоборот, из-за укрепления рубля терял деньги.

В следующий раз «распечатали» ФНБ по политическим мотивам. Экс-президент Украины Виктор Янукович в конце 2013 года принял решение отказаться от вступления в экономическую ассоциацию с ЕС, и Москва поддержала его покупкой евробондов страны на $3 млрд. Средства были взяты из ФНБ. Эта сумма должна быть возвращена 20 декабря 2015 года, но сейчас немного «подвисла» в споре. Украина реструктурировала весь свой долг в еврооблигациях (кроме российской серии займов), Россия категорически отказывается участвовать в этом реструктурировании (со списанием на 20%). При этом Москва не удосужилась своевременно купить страховку от дефолта (CDS) и поэтому не сможет компенсировать свои возможные потери. Вопрос пока не решен и во многом находится в зависимости от позиции МВФ – посчитает он этот долг суверенным или коммерческим.

Третий крупный акт антикризисного «распечатывания» ФНБ произошел осенью 2014 года, когда получили депозиты и инвестиции в привилегированные акции ВТБ, Россельхозбанк и Газпромбанк. Никакого общего подхода, индивидуальные решения правительства. С конца 2014 года начались инвестиции и в инфраструктурные проекты (ИИ-3 и ИИ-4), в феврале 2015 года 75 млрд руб. ушли «ЯмалСПГ», в марте 57,5 млрд руб. – «Атомэнергопроекту».

Стоит заметить, что доходы от всех этих инвестиций (в т.ч. и проценты по украинским евробондам) зачислялись и продолжают зачисляться в доходы бюджета, не попадая на счета ФНБ – пенсионеров этих доходов лишили. Что лишний раз подчеркивает чисто формальный характер ФНБ как инвестфонда SWF. Целесообразность для ФНБ осуществлять все эти инвестиции, если фонд не получает от них доходов, вообще сомнительна.

Проверки Счетной палатой инвестиций из ФНБ

Весной 2015 года глава Счетной Палаты (СП) Татьяна Голикова на совещании у президента РФ заявила, что палата будет контролировать использование средств ФНБ. Президент поддержал эту идею. И вот что СП нашла за последние полгода проверок.

Проект «ЯмалСПГ». Фактические затраты на содержание службы заказчика-застройщика проекта составляют 10% от капвложений вместо 2% установленных бизнес-планом. Представители компании заявили, что это временное соотношение, характерное для периода начала работ.

ЦКАД. Средства ФНБ направлены госкомпании «Автодор» в размере 21,7 млрд руб. Деньги поступили на расчетный счет компании в Газпромбанке и лежат там неиспользованные на 100%. В период с 30 апреля по 25 июня 2015 «Автодор» получил проценты с этих средств в размере 262 млн руб. Спрашивается: зачем были перечислены компании средства ФНБ, если она не готова их использовать? Чтобы она получала с них процентный доход? Или в качестве помощи Газпромбанку, попавшему под санкции (сверх приобретения его привилегированных акций на 40 млрд руб.)?

Модернизация БАМа и Транссиба. Привилегированные акции РЖД куплены за счет средств ФНБ на 50 млрд руб. Эти средства по состоянию на 1 сентября освоены на 2,1%. Остальные 97,9% также лежат на депозите в банках.

Приобретение тягового подвижного состава. Эти средства перечислены в размере 30 млрд руб. и тратятся РЖД активно — 20 млрд руб. уже перечислено поставщикам и получено 212 локомотивов. СП отмечала, что в договорах на поставку локомотивов обоснования цены единицы электровоза (тепловоза) отсутствуют. Применяемая РЖД практика установления цен на локомотивы непрозрачна и основывается на ежегодной индексации ранее установленных цен. При этом расчетных материалов заводов-изготовителей, послуживших основанием для первоначального установления цен на локомотивы по договорам 2010-2014 гг., в ОАО «РЖД» нет.

Депозит в ВТБ в 126 млрд руб. По сведениям, предоставленным СП, эти деньги были перечислены банку ВТБ для финансирования инфраструктурных проектов. Из них потрачено только 30 млрд руб. на проект РЖД по покупке локомотивов. Остальные деньги лежат в ВТБ неиспользуемые вот уже 9 месяцев. В качестве обоснования такого размещения средств глава СП привела такое рассуждение: «Размещение средств на субординированном депозите в ВТБ дало возможность увеличить норматив достаточности собственных средств банка, что, естественно, повысило его устойчивость». Но разве это входит в состав инвестиций средств ФНБ? Голиковой стоило бы отметить явное нецелевое использование госсредств.

Остается только посочувствовать российским пенсионерам, в интересах которых существует Фонд национального благосостояния. Если исходить из буквы Бюджетного Кодекса, то целями ФНБ являются обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Пенсионные накопления граждан вот уже четвертый год будут заморожены и изъяты в бюджет. А средства ФНБ тратятся, явно исходя из каких-то совсем других целей и очень странными способами, принося пользу не российской экономике или пенсионерам, а некоторым конкретным банкам и бизнес-проектам.