Архивная публикация 2005 года: "Уловка-122"

Власть снова все испортила. Очередная хорошая идея — монетизация льгот — стала заложницей чиновничьей безответственности и традиционного русского «авось». Результат, как всегда, плачевный.Целую неделю, пока страна бурлила, а пресса пестрела заголовками типа «ситцевая революция», «новая шоковая терапия», власть в основном отмалчивалась. Как говорит научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций Евгений Гонтмахер, «такое ощущение, будто Путину боялись сказать, что на самом деле происходит. Власть потеряла способность оперативно реагировать».

17 января президент наконец дал оценку ситуации. Федеральный закон №122 о замене льгот денежными компенсациями правильный, но «регионы не до конца выполнили ту задачу, о которой мы говорили: не ухудшить положения тех, кто нуждается в помощи государства».

Впрочем, относительно сложнее стало и федеральным льготникам. Например, Оксана Дмитриева, член комитета по бюджету и налогам ГД, депутат от Санкт-Петербурга, провела подсчет, какой денежный эквивалент должны получить питерские инвалиды второй (самой многочисленной) группы в результате монетизации льгот: «Получилось порядка 1100 рублей, а федеральный центр дает им по 550 рублей без учета соцпакета».

При этом абсолютное большинство здравомыслящих людей в стране сходятся во мнении, что реформа льгот необходима. Во-первых, натуральные льготы — нерыночный механизм. Во-вторых, существующее обилие льгот оплачивает трудоспособное население. И это одна из главных причин налогового бремени, которое не дает бизнесу возможности нормально развиваться. К тому же объем нефинансируемых мандатов (обязательств государства перед своими гражданами) превышал 3 трлн. рублей. Кстати, в результате принятия 122-го закона эту сумму удалось уменьшить на 700 млрд. рублей. Остальные невыполнимые обязательства теперь равномерно распределены между центром и субъектами.

Будем резать

Евгений Гонтмахер полагает: главной ошибкой реформы было то, что правительство оставило категориальный принцип распределения льгот. «Ветеран труда? Значит, тебе положены льготы. И не важно, что у тебя сын — олигарх. Нужно было перейти на адресный принцип распределения льгот. Лишить льгот тех, кому они не нужны, и сосредоточить ресурсы на тех, кто реально без них жить не может. Кроме нескольких групп демографически убывающих льготников. Речь об инвалидах ВОВ, блокадниках, Героях Советского Союза, которые привыкли жить со льготами как признанием государства их заслуг».

Про адресность эксперты говорили лет десять, но правительство эту идею проигнорировало. Почему? «Это просто элементарный непрофессионализм, который был проявлен финансово-экономическим блоком правительства, — говорит Гонтмахер. — Реформа льгот — инициатива Минфина, который пошел по самому простому пути. Сначала определили, что федеральный бюджет-2005 может выделить на «компенсации» льготникам около 200 млрд. рублей. Цифра была взята с потолка, она ничем не обоснована. На эти деньги хотели монетизировать всех льготников из центра. Но когда поделили эту сумму на 35 млн. человек, полученные 200—300 рублей испугали. Тогда вспомнили про излюбленный финансовый выход: секвестировать».

В итоге 21 млн. самых многочисленных категорий (труженики тыла, ветераны труда) центр спихнул на регионы, а сам изъявил готовность заботиться лишь о 14,5 млн. льготников. «Эта ситуация проистекает оттого, что роль Минфина у нас неадекватно большая, — считает Евгений Гонтмахер. — Ему позволяют определять политику. Не должен губернатор на коленках ползать в кабинетах Минфина, выпрашивая деньги. Но виноват в этом не Минфин, это системная ошибка власти».

Хоть правительство и игнорировало адресность при разработке закона, теперь ему придется это сделать. «Необходимо более тщательно, более точечно оценить те зоны, где у конкретных групп льготополучателей намечается недостаточный размер компенсаций по сравнению с фактическим потреблением льгот в натуральной форме. И постараться обеспечить дополнительные компенсации», — уверен Михаил Дмитриев, научный руководитель Центра стратегических разработок.

Невиноватые мы!

Судя по высказываниям первых лиц, крайних за все происходящее найдут в регионах. Глава Института проблем глобализации Михаил Делягин прогнозирует показательную порку одного-двух губернаторов и нескольких организаторов акций протеста, вплоть до уголовных дел и обвинений в причастности к терроризму.

«В 122-м законе заложено системное противоречие, которое не могло не проявиться при реализации реформы: проигнорированы реальные экономические возможности регионов, — отмечает директор Независимого института социальной политики Татьяна Малева. — Никто не учитывал, что регионы находятся в разном финансовом состоянии, в них разнится число льготников. Такая несимметричность развития требует принципиально разных решений. Но федеральный центр проигнорировал ее и не задался вопросом, как регионы будут выполнять этот закон. А законодатель отказался от кропотливой, тяжелейшей работы, связанной с социальной и экономической экспертизой всего этого пакета».

Вице-премьер Александр Жуков на всю страну уверяет, что деньги регионам перечислены в полном объеме. Но региональные руководители на селекторном совещании с Зурабовым и Кудриным бьются в истерике и кричат, что денег нет. Кто лукавит? «Деньги регионам перевели по тому закону, который принят, — разъясняет Малева. — Но вся загвоздка в том, что этих средств недостаточно для того, чтобы в полном объеме провести монетизацию льгот. Реальная проблема как раз и состоит в том, что в подавляющем числе регионов в полном объеме эти натуральные льготы невозможно ни выполнить, ни возместить. Снова — нефинансируемые мандаты».

Возвращение к натуральным льготам означает фактический провал реформы. Эксперты полагают, что выход из ловушки один: все-таки посчитать, сколько средств не хватает регионам, и разработать адаптационные схемы. Кстати, о подсчетах. Ввязавшись в такую сложнейшую и болезненную реформу, не посчитали ничего. Ни число льготников (до сих пор идут споры о том, сколько их), ни стоимость всех льгот, ни последствия для бюджета и доходов населения. На днях Михаил Зурабов заявил, что сейчас невозможно посчитать в точности сумму оплаты транспортных льгот для всех регионов. Оксана Дмитриева категорически с этим не согласна: «Посчитать и спрогнозировать можно. При условии, что подход к вопросу будет профессиональным».

Хотели как лучше?

Еще одной серьезной ошибкой, отразившейся на содержании закона, стали сроки его принятия — четыре месяца. Такая спешка, как говорит Оксана Дмитриева, результат абсолютной бесконтрольности власти, получившей ручную Думу. Но зачем понадобилось устраивать этот галоп?

Как пояснил «Профилю» Михаил Дмитриев, гонка была связана с «окном политических возможностей». С 1 января 2005 года вступал в силу закон о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами. И если бы льготы не вписались в этот закон, потом пришлось бы еще раз перераспределять налоговые ресурсы и обязательства между центром и субъектами. Что дважды делать очень тяжело и болезненно. Совместив эти процессы, правительство добилось того, что не потребовалось дважды оперировать финансовую систему страны. Если бы правительство не вписалось в это перераспределение полномочий, в последующие годы начинать реформу льгот было бы гораздо сложнее.

Сейчас льготники бастуют из-за транспорта, но в самые ближайшие месяцы их ждут новые неприятные сюрпризы. Получив квиточки об оплате ЖКХ, многие узнают, что произошло повышение тарифов. С началом дачного сезона начнутся проблемы с проездом на пригородном транспорте. Еще одна причина будущих народных волнений — лекарственное обеспечение. Но откатить реформу назад, вернув всех региональных льготников на федеральный уровень, как те мечтают, нельзя. В первую очередь опять же из-за межбюджетных отношений. «Это потребует пересмотра закона о разграничении полномочий, в том числе перераспределения налоговых источников. В середине года такие вещи не делаются», — говорит Дмитриев.

Наши межбюджетные отношения вообще штука странная. «В существующей системе межбюджетных отношений главный порок в том, что бюджетное обеспечение регионов просчитывается не по потребности регионов, а исходя из среднего уровня обеспеченности по России. Он вообще никак не привязан к реальности. Правительство говорит убыточному региону: мы приводим вашу температуру не к 36,6 градуса, а к средней по больнице. К тому же этот средний показатель рассчитывается с безумной погрешностью. Финансирование идет по показателям, которые были три года назад. И если три года назад у вас был насморк, то сегодня вас начинают лечить от насморка, который давно прошел. И всем наплевать, что вчера вы ногу сломали», — поясняет глава Института проблем глобализации Михаил Делягин.

В целом, полагает Делягин, трудно интерпретировать этот закон иначе, как провал Минфина и правительства по всем направлениям. «Смысл этой реформы состоял в сокращении огромного количества полномочий и экономии десятков миллиардов рублей. Это была базовая задача Минфина. Но каждый день объявляется о новых дополнительных расходах на то, чтобы загасить недовольство народа и скорректировать свои просчеты. В спешном порядке объявляется об увеличении пенсий. Увеличение пенсии пенсионеров не ускорит инфляцию, но и не остановит протесты. Это жалкий шлепок по воде перед цунами. Минфин этим законом наступил себе на хвост. Надеюсь, это начало конца либерального фундаментализма в России», — считает Делягин.

Самое обидное для правительства и Минфина в этой ситуации то, что бюджет-2005 — самый социально ориентированный за всю российскую постсоветскую историю. Расходы на социальные нужды в нем увеличены в три раза. Да не в коня корм пошел.

Дополнительные расходы федерального бюджета в связи с выплатами льготникам и дополнительной индексации пенсий составят, как заявил министр финансов РФ Алексей Кудрин, 103,5—105 млрд. рублей. Одна из главных муссируемых тем при этом — залезет или не залезет Минфин в Стабилизационный фонд. Кудрин отвечает, что расходы будут покрываться за счет допдоходов бюджета от нефти. Цены на нефть планировались на уровне $28 за баррель, а будут, по оценкам, $31. Но большинство экспертов сходятся во мнении, что залезть в Стабфонд все-таки придется.

Что в остатке?

В чем уверены абсолютно все, кроме коммунистов, — так это в том, что пути назад нет. Но какие экономические последствия мы при этом имеем? Евгений Гонтмахер расценивает три последние крупные новации власти (пенсионную реформу, единый социальный налог и реформу льгот) как три ее фундаментальные ошибки: «Теперь мы оказались заложниками этой ситуации. Какие возможны окна? Ну все плохие!» Еще одно негативное последствие — давление на региональный бизнес, к которому обязательно прибегнут местные власти. Если в бюджете нет денег на монетизацию льгот, а цена вопроса — чиновничье кресло, то чиновник сделает все, чтобы его не потерять. Удивительно, но об этом аспекте в обнародованном 19 января заявлении РСПП ни слова.

Есть ли хоть что-нибудь позитивное? Во-первых, появившиеся у населения живые деньги (пусть и очень небольшие) должны, по мнению Игоря Полякова, ведущего эксперта Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, стимулировать производство дешевых отечественных товаров. Во-вторых, 35 млн.?? льготников висели камнем на шее у естественных монополий. Теперь ситуация может измениться. «Естественные монополии наконец станут привлекательны для частных инвесторов. Уже сейчас есть очень заметные признаки инвестиционной деградации энергетики. Если эта тенденция не будет преодолена в течение ближайших 10 лет, то страна столкнется с серьезным инфраструктурным ограничением для своего дальнейшего экономического развития. А капитал в электроэнергетику вряд ли пойдет, если по-прежнему будет непрозрачной система субсидирования. То же относится и к отраслям ЖКХ», — говорит Михаил Дмитриев.

И наконец, монетизация льгот может стать поводом для пересмотра тарифов. «Вопреки устоявшемуся мнению в Москве, в других городах тарифы на городской и пригородный общественный транспорт являются существенно завышенными. Связано это с тем, что в цене билета заложена и стоимость проезда льготника. Гражданин, покупающий билет, платит не только за себя, но и за льготника. По некоторым экспертным оценкам, в Москве себестоимость наземного транспорта составляет около 60% от тарифа, в провинции это порядка 40%. Это при условии, что за проезд платят все, никто не ездит бесплатно», — подчеркивает Михаил Дмитриев.

Что еще? Разве что смена лидера в политическом рейтинге аутсайдеров. Уже три недели в сердце народа живет новый герой — министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов. Взявшись проводить реформу льгот, он стал вторым Чубайсом. И это только начало всенародной «любви». Если Зурабова не снимут за льготы и он будет курировать еще и реформу здравоохранения, то Чубайса совсем позабудут.