Однако половина россиян, как показывают опросы, смотрят в будущее с надеждой. Этот оптимизм поддерживают ученые-экономисты ВШЭ. Глобальные потрясения, которые мы наблюдаем в последнее время, – лишь своеобразный способ для застоявшихся экономик встряхнуться, называется он industrial policy. «Промышленная политика» было бы не совсем верным переводом, ибо в нашем понимании это касается промышленности как таковой. Структурная политика – так предлагают называть industrial policy экономисты. Речь идет о таком вмешательстве государства в экономику, которое в перспективе принесет выгоду не только собственно экономическому развитию, но и поспособствует росту благосостояния людей. Именно эти две задачи – экономический прорыв и повышение благосостояния россиян – в качестве приоритетных обозначил президент Владимир Путин.

Как и в любом другом деле, здесь главное – не переборщить, иметь чувство меры и вовремя остановиться. Вот вроде сколько полезных, важных программ и политик проводит государство – для малого бизнеса, для внедрения инноваций, для развития экспорта и обрабатывающей промышленности, множество других. А эффект от них если и есть, то как-то не очень заметен в масштабе развития экономики и тем более заявленных амбиций по ее росту. Тем не менее потенциал эффективного участия государства в российской экономике очень большой. К такому выводу пришли авторы первого масштабного исследования структурной политики России, подготовленного целым рядом институтов НИУ ВШЭ.

Хореография для слона

Бывает так, что рост конкурентоспособности экономики не всегда совпадает с ростом благосостояния населения. Бывает и так, что и рыночные силы вопреки распространенному мнению не всегда способны эффективно обеспечить функционирование экономики. В ряде случаев только государство своим вмешательством может обеспечить нужный эффект. К примеру, частный инвестор может вкладываться в образование и науку из соображений филантропии, но глобально этим занимается государство, а плоды таких инвестиций потребляет экономика. Развитие транспорта, связи, сельского хозяйства, обрабатывающей промышленности, сферы услуг, торговли, гостинично-ресторанного бизнеса – все это драйверы экономического роста, на которые в определенный момент делает ставку государство.

Но наряду с провалами рынка в экономике существуют и провалы государства – когда оно слишком глубоко входит в экономику. Тогда возникает ряд существенных проблем, начиная с классических вещей типа коррупции, говорит главный автор доклада по структурной политике, директор по экономической политике НИУ ВШЭ Юрий Симачев. «Есть и проблемы, связанные с эффектом замещения частных средств государственными, – поясняет он. – Иногда, когда государство входит в какие-то области и предоставляет бизнесу дополнительные ресурсы, бизнес начинает примерно в той же пропорции сокращать собственные расходы».

Основная проблема в том, подчеркивает эксперт, что грань между рациональностью государственного участия в экономике и возникновением каких-то негативных эффектов от его чрезмерного участия очень неясная. «А самое главное, она меняется во времени, – говорит он. – Если государство слишком жестко начинает вмешиваться в экономическое развитие, то это может привести не к сокращению провалов рынка, а, наоборот, к их расширению». В таком случае государство уподобляется слону в посудной лавке. «Здесь очень важно чувство меры, чувство вкуса, – продолжает экономист. – Нужен обязательный регулярный мониторинг того, насколько это формирует позитивные мотивации для бизнеса, не стало ли участие государства всеобъемлющим».

Обед по расписанию

Мир не стоит на месте. Вернее, он развивается так стремительно, что только успевай за всем уследить. Развитие науки, технологий, четвертая промышленная революция, новые сектора экономики и новые монополии требуют изменений в регулировании, налогообложении и образовании. У молодого поколения появляются новые запросы, у пожилого – новые трудности. Возникающие неопределенности заставляют страны искать решения в структурной политике.

При этом у каждой страны совершенно разные соображения на счет того, зачем нужна структурная экономика, говорит Юрий Симачев. Так, страны Африки видят в этом способ борьбы с бедностью. Страны Персидского залива с помощью структурной политики проводят диверсификацию своих национальных экономик – расширяют ассортимент выпускаемой продукции, переориентируют рынки сбыта, осваивают новые виды производства. Развивающиеся страны стремятся таким образом провести «апгрейд» экономики и преодолеть ловушку средних доходов (когда государство достигает определенного уровня дохода и застревает на этом уровне). Так, правительство Индии недавно объявило о том, что отныне структурная политика страны будет нацелена на увеличение рабочих мест и привлечение прямых иностранных инвестиций. Кроме того, стратегия «Делают в Индии» нацелена на увеличение доли производства в экономике с нынешних 17% до 25% к 2022 году.

Развитые страны тоже вынуждены использовать industrial policy. И не от плохой жизни, а, скорее, от слишком хорошей. Там, где все стабильно работает по давно заведенным обычаям, где понятное и прозрачное налогообложение, независимое правосудие, развитая конкуренция, там пропадает и стимул к развитию. Запас экономического роста таких стран исчерпан. Новые инструменты его повышения начинают искать в industrial policy. Напрямую об этом мало кто заявляет, поясняет эксперт, но чаще всего структурная политика проявляется в торговой. Часто внешне это носит довольно агрессивный характер. «Торговая война Китая и США – это типичное проявление структурной политики с обеих сторон, – говорит Юрий Симачев. – Со временем получилось, что эти две политики стали конфликтными друг другу. Начавшаяся борьба внешне носит ситуативный характер, но реально это столкновение неких стратегических концептов». В итоге получается, что такая война стимулирует обе экономики к развитию.

«Администрация Трампа использует множество инструментов для давления на китайское правительство в сфере торговли, – пишет Washington Post. – Это введение пошлин на товары, разбирательства во Всемирной торговой организации, пересмотр национальных рекомендаций по иностранным инвестициям». Нынешний президент США в этом неоригинален, напоминает издание. Джордж Буш еще 30 лет назад проводил примерно такую же политику в отношении Японии, опасаясь ее экономического господства. И далеко не все в Японии относились к такой политике как к агрессии. Напротив, это стало стимулом для страны расширить свои политические и экономические горизонты.

Будет ли реакция Китая аналогичной или противоположной, покажет будущее. Но в целом усиление конкуренции всех экономик – тренд последнего времени. А где конкуренция экономик, там и конкуренция национальных политик. «Чем более конкурентоспособной становится национальная юрисдикция, чем более конкурентоспособной является экономическая политика, тем странам лучше, – рассказывает эксперт. – Именно поэтому усиливается процесс заимствования элементов структурных политик». Иными словами, если какой-то стране удалось достигнуть прорыва, то ее примеру немедленно следуют все остальные, иначе им просто не выжить в конкурентной борьбе.

В качестве яркого примера тут можно привести Германию с ее «Индустрией 4.0». Это, собственно, и есть концепция четвертой промышленной революции, смысл которой в фокусировании на обрабатывающей промышленности и «Интернете вещей» (IoT), которая была сформулирована в 2011 году. Ее тут же подхватили другие претендующие на экономическое лидерство страны. Эту логику они вынуждены повторять, чтобы не отставать. «Разные страны по-разному могут относиться к структурной политике, но рисковать своими позициями и конкурентоспособностью в международном пространстве никто не хочет, – говорит Юрий Симачев. – Поэтому все пытаются участвовать в такого рода начинаниях и инициативах».

На игле

Однозначного понимания того, насколько плохо или хорошо, когда государство участвует в экономике, нет ни в России, ни за рубежом. Для экспертов очевидно одно: такое участие носит цикличный характер. В периоды кризисов, в сложных условиях развития специальных задач государство может несколько глубже входить в экономику. Но, когда проблемы решены и механизм отлажен, государство, наоборот, должно достаточно активно выходить из экономики, и это само по себе давало бы еще один дополнительный стимул к развитию. «Вопрос в том, где остановиться, – подчеркивает Юрий Симачев. – Чтобы не подавлялась частная инициатива, чтобы были условия для роста бизнеса. В своем исследовании мы отмечаем, насколько в России есть условия для формирования среднего бизнеса, нового бизнеса и его быстрого роста».

Темпы экономического роста в стране в последние годы заметно снизились, отмечают авторы исследования. Среднегодовой темп роста ВВП в 2009–2017 годах составил 0,7% против 6,9% в 1999–2008 годах. «Потенциал восстановительного подъема в российской экономике представляется в основном исчерпанным, как и связанный с ним потенциал трансформационных бонусов», – констатируют эксперты. Но приговор российской экономике они тем самым не выносят, наоборот, видят очень хорошие перспективы. Правда, начать предлагают с работы над ошибками.

За последние два десятилетия родилась и окрепла новая государственная махина, которую кратко можно охарактеризовать еще одним привычным уже слуху словом – «вертикаль». Многочисленные государственные целевые программы и политики по развитию тех или иных отраслей могут быть самыми прорывными и передовыми. Но эффективность их вызывает вопросы хотя бы потому, что она не видна, неочевидна. Проблема в том, что вертикали не пересекаются. Можно сколько угодно вкладывать в развитие отдельных сегментов, но если нет понимания того, как различные отрасли экономики работают в симбиозе, то нечего ожидать и роста экономики в целом.

Экономика страны до сих пор прочно сидит на «нефтяной игле» и сырьевом экспорте. Только кризисы взбадривали государство, и в эти периоды оно «становилось весьма креативным в формировании новых инструментов структурной политики и стремилось предотвратить негативные структурные сдвиги», говорится в докладе. Но стоило кривой экономического роста устремиться вверх, тут же ослабевал энтузиазм к стимулированию развития, и страна вновь возвращалась к своей зависимости.

Немало интересных решений в структурной политике России есть и сейчас. «На микроуровне есть примеры успешного бизнеса, замечательных научных разработок, – говорит Юрий Симачев. – Но дальше это все не очень развивается». Причин тут две, считает эксперт. Во‑первых, государство очень неплохо научилось создавать исключительные условия для того, чтобы что-то сформировать или чего-то добиться «на штучном уровне». Но, к сожалению, это работает для определенных категорий (отдельных предприятий, особых зон), и оно еще далеко от такой же виртуозности в создании благоприятных условий для всех, для эффективной работы всей системы. Это проблема госуправления.

Во‑вторых, хотя стартапы в стране, особенно инновационные, активно поощряются и поддерживаются, но за рамки малого бизнеса вырваться удается немногим, даже самым передовым технологическим идеям. «Если эта идея успешная, по мере развития компании на нее существенно повышается административная нагрузка, – поясняет главный автор доклада. – И если нагрузка эта довольно велика для малого бизнеса, то в среднем она резко больше». То есть, как только компания начинает расти, она начинает сталкиваться с более существенными административными барьерами и нагрузкой, возникают соблазны ее заполучить, поглотить. А уж совсем крупным и вовсе бывает несладко. Компанию «Яндекс», к примеру, хоть и величают «национальным достоянием», но она то и дело сталкивается с властным давлением. «Это некоторые издержки масштаба, издержки того, что эта компания одна, – считает эксперт. – Было бы таких две-три, может быть, не было бы такого пристального отношения к ним».

Развитие технологий, цифровизации и инновационного бизнеса привело к тому, что компании становятся глобальными и как только начинают твердо стоять на ногах, могут выбрать себе и страну по вкусу. Очевидно, что налоги будут платить там, где более глобальные рынки, где больший спрос на производимую продукцию, где лучше работают институты. Так работает конкурентоспособность национальных юрисдикций.

Работа над ошибками

Программа повышения конкурентоспособности университетов «5–100», создание Российского научного фонда и Российского экспортного центра, запуск Национальной технологической инициативы – вот некоторые из существующих инструментов стимулирования экономического роста, которые исследователи сочли безусловно позитивными. Но оценивать успешные инициативы, масштабировать их и одновременно прекращать неэффективные так и не научились, сетуют эксперты, – это требует некоторых политических издержек. «В частности, содействие инновациям в малом бизнесе – эффективный инструмент, – приводит пример Юрий Симачев. – Сколько раз уже говорили о необходимости увеличения финансирования на него. Оно росло, но очень медленно. Это при том, что можно было бы прекратить поддержку других, неэффективных направлений».

Перенести вкладываемые государством ресурсы с неэффективных на эффективные инициативы – первое, что необходимо сделать, приходят к выводу исследователи. Во‑вторых, по их мнению, не следует сосредотачиваться на чем-то одном, как это обычно происходит. Сначала все силы бросаются на импортозамещение, потом о нем забывают и объявляют о новом приоритете.

«Ну не получается у нас в полной мере обеспечить резкий рост высокотехнологичной продукции, – рассуждает эксперт. – Давайте хотя бы диверсифицировать экспорт с позиции расширения поставок возобновляемого сырья. Это уже будет некоторым улучшением структуры экономики».

И при этом отказываться от задач по расширению высокотехнологичного экспорта не надо, приоритетных задач может быть несколько. Где-то нужны новейшие технологии, а где-то нужно просто быстро распространить уже существующие. Может быть определено два–четыре содержательных направления структурной модернизации. Они могут быть с разными акцентами и выполняться разными командами, которые реализуют эти направления как некие целостные пилоты. После этого можно было бы попытаться организовать конкуренцию подходов, команд, сделать ставку на репутационную ответственность, предлагают эксперты.

Казалось бы, все просто, но почему тогда не работают даже самые прогрессивные программы? Проблема еще и в том, что каждое министерство и ведомство гнет свою линию. Каждое право по-своему, у каждой программы есть свое рациональное зерно. Но между собой они практически никак не взаимодействуют. В свое время предлагалось даже создать специальное министерство промышленной политики. Но это означало бы только одно – и без того громоздкий бюрократический аппарат раздулся бы еще больше. По мнению авторов исследования, достаточно четырех–пяти команд «с харизматичными руководителями, которые могли бы на самом верхнем уровне политической власти отвечать за реализацию некоторых пилотов в рамках структурной политики». В качестве примера они приводят Агентство стратегических инициатив.

Сильный лидер – одно из преимуществ российской структурной политики, отмечается в исследовании. Однако в ручном режиме можно запускать какие-то изменения, можно противодействовать каким-то негативным изменениям, но полностью обеспечить нужное функционирование всей экономики невозможно. Как только государство придало экономике некоторое ускорение, оно должно уступить место рыночным механизмам. Иначе риск масштабирования неверных решений становится слишком большим, ошибки продолжают накапливаться, эффекты проведения инициатив начинают носить демонстрационный характер, высокие технологии распространяются медленно, а продуктивному использованию вложенных ресурсов не хватает мотивации. «Структурная политика – это совокупность серьезных пилотных проектов с системой управления через отдельные команды, системой обмена опытом и результатами, системой оценки мониторинга, – резюмировал Юрий Симачев. – То есть двигаться надо в условиях некоей мозаики, складывать из нее что-то успешное».