Необходимость самого бюджетного правила сомнений не вызывает, авторы поправок отмечают, что его действие помогло отечественному хозяйству подготовиться к последнему кризису. Однако экономические катаклизмы случаются с завидной регулярностью, а их природа все время меняется – кризис 2008 года стал следствием перекапитализации мировой экономики, в 2014–2015 годах триггером послужили внешнеполитическая ситуация и антироссийские санкции, сейчас – пандемия коронавируса.

С учетом меняющегося характера угроз экономисты «Вышки» предлагают включить в алгоритм расчета бюджетных расходов дополнительный показатель, который учитывает не только цену на нефть, но и динамику ВВП, и ряд других факторов, влияющих на экономическую активность. При «депрессивной динамике» базовых индикаторов данный показатель будет положительным – это сигнал государству наращивать бюджетные расходы.

При хорошей динамике показатель будет отрицательным, и это значит, что помощь экономике не требуется. Также предлагается усилить т. н. контрциклический характер правила, то есть разработать широкий комплекс антикризисных мер (с лимитом финансирования), к которым правительство могло бы оперативно прибегать при наступлении экономических кризисов. Данная мера должна уменьшить сроки предоставления поддержки за счет сокращения процедур согласования.

Очень дорогая подушка

Бюджетное правило действует в России с 2004 года. При разработке данного инструмента учитывался опыт других стран, прежде всего Норвегии, которую многие эксперты называют «одним из самых успешных примеров использования нефтегазовых денег». В рамках правила был сформирован Стабилизационный фонд, куда стали направлять поступающие в бюджет нефтегазовые доходы, превышавшие т. н. цену отсечения – тогда она равнялась $20 за баррель. За счет накоплений Стабфонда власти рассчитывали покрывать будущие дефициты бюджета, если цены на углеводороды вдруг резко обвалятся. И это срабатывало.

Бюджетное правило много раз изменялось: в «тучные» нулевые цену отсечения повышали по мере роста стоимости барреля. В феврале 2008-го власти решили разделить Стабфонд на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а через 10 лет, в январе 2018-го, их снова объединили уже под крышей Фонда национального благосостояния (ФНБ). Последняя версия бюджетного правила предполагает, что объем расходов бюджета определялся как сумма нефтегазовых и ненефтегазовых доходов, плюс расходы по обслуживанию госдолга. Цена отсечения установлена на уровне $42,4 за баррель.

Восточный акцент: зачем в ФНБ меняют доллары и евро на иены и юани

Как пояснила «Профилю» руководитель группы разработчиков поправок директор Центра развития НИУ ВШЭ Наталья Акиндинова, многочисленные изменения бюджетного правила говорят о том, что властям не удается выработать универсальный вариант для нашей экономики. В нынешнем виде правило имеет несколько недостатков: оно излишне жесткое для периодов благоприятной нефтяной конъюнктуры, т. е. чрезмерно ограничивает использование средств ФНБ для развития экономики. Во время кризиса механизмы правила не срабатывают автоматически и требуется специальная процедура по запуску программ помощи; наконец, неясной остается судьба дополнительных ненефтегазовых доходов. Дело в том, что прогноз бюджетных поступлений по данной графе у нас слишком консервативен, и на поверку доходов оказывается больше, чем ожидается.

«Эти доходы, как правило, накапливаются в виде бюджетных остатков, не подлежащих зачислению в ФНБ», – говорит Наталья Акиндинова. Бюджетный кодекс предусматривает возможность их использования, но делается это через специальную парламентскую процедуру. В результате накапливаются довольно большие и вместе с тем непрозрачные остатки.

Экономисты «Вышки» предлагают направлять дополнительные ненефтегазовые доходы в резерв (как и нефтегазовые), чтобы увеличить видимую часть накоплений и «иметь лучшее представление о том, сколько на самом деле резервов». Это позволит эффективнее распоряжаться ими как в моменты кризиса, так и в спокойные годы. А в периоды кризиса «автоматическим образом» расходовать больше средств на поддержание проблемных секторов экономики.

Лукавый продукт

В настоящее время в кабмине как раз развернулась дискуссия об очередном изменении бюджетного правила. Еще в начале апреля глава Минэкономразвития Максим Решетников посетовал, что бюджетная политика в нашей стране более жесткая, чем заслуживает экономика. По его словам, ведется диалог с Минфином, чтобы менее консервативно оценивать налогооблагаемую базу и не занижать собираемость налогов.

Независимые эксперты тоже за трансформацию правила, но некоторые сомневаются в эффективности предложенных методов.

Ограничители в расходовании нефтегазовых поступлений не должны быть такими тугими, а траты бюджета в депрессивные годы должны быть выше, прокомментировал предложение «Вышки» шеф-аналитик компании TeleTrade Петр Пушкарев. «Если мы пылесосом высасываем деньги из традиционных отраслей нашего экспорта, это должно делаться не зря, – поясняет эксперт. – Часть накапливаемых денег должна по определенному алгоритму распределяться на стимулирование несырьевых технологичных производств или же просто в поощрение массового частного предпринимательства».

Вот только формула расчета через ВВП представляется слишком сложной. Во-первых, как только динамика ВВП выйдет на приличные показатели, дополнительный параметр, о котором говорили представители ВШЭ, заставит государство слишком рано сокращать расходы на развитие. А это вряд ли позволит закрепить первые успехи.

Дыра в казне: дефицит бюджетов российских регионов стал рекордным

Во-вторых, сам ВВП – «очень абстрактный и не слишком объективный показатель» темпов роста экономики. Так полагает г-н Пушкарев и приводит в пример Британию, где на пике кризиса 2008–2009 годов традиционная формула ВВП выводила показатели банковского сектора «в хороший плюс». Только отмеченный прирост шел за счет многомиллиардных вливаний в рамках «программ спасения», а фактически многие крупные банки держались на грани выживания.

«По российскому же ВВП вообще непонятно, когда он отражает фактический рост экономики, а когда является обычным индикатором инфляции, – говорит собеседник «Профиля». – Без поправок на инфляцию и учета валютных курсов сравнивать валовой рост всех секторов в рублях сейчас и 10 лет назад в принципе некорректно». В хорошие годы российский ВВП может показывать прирост в 2–3% в абсолютной рублевой массе, при том, что фактически производство товаров и услуг в натуральном выражении может не расти и даже снижаться.

Cама возможность создания универсального механизма, который одинаково эффективно работал бы и в хорошие годы, и в кризис, вызывает сомнения.

«Профессиональные экономисты верят, что смогут сделать правило более гибким, добавив в него новые параметры. Но, думаю, в конечном итоге окажется, что никакими параметрами нужный алгоритм действий описать не удастся, – заявил «Профилю» главный редактор финансового супермаркета «Банки.ру» Владислав Коваленко. – Очевидно, что часть правила, регулирующая расходы, не в состоянии реагировать на вызовы, с которыми сталкиваются современные экономики, этот вызов – рост непредсказуемости».

Правила хорошо работают, когда экономика стабильна. В кризисные времена без ручного управления не обойтись.