Центр принятия "Решений": третий пленум и программа развития КНР

На протяжении последних восьми месяцев руководство КНР во главе с Си Цзиньпином готовило программу масштабных реформ всех сфер жизни страны. Прошедший недавно третий пленум ЦК КПК дал Си политический мандат на реализацию многих планов. В ближайшие месяцы мы можем стать свидетелями существенных изменений различных направлений китайской госполитики. Необходимость этих реформ обусловлена проблемами прежней модели развития и резким ухудшением внешней среды.

ЦК Коммунистической партии – высший орган управления КНР в промежутках между съездами партии, созываемыми раз в пять лет. Это собрание политической элиты Китая, состоящее в своем нынешнем, 20-м созыве, из 205 членов и 171 кандидата в члены. В состав Центрального комитета входят секретари парткомов и губернаторы провинций, руководители партийного аппарата и ключевых его подразделений, Госсовета КНР и его ведомств (для ключевых министерств – и некоторые заместители министров), а также главы некоторых госкомпаний. Существенную часть ЦК составляют представители армейского командования – члены Центрального военного совета (ЦВС) КПК, руководители напрямую подчиненных ЦВС структур, командующие и политкомиссары видов ВС, командующие боевыми зонами.

Пленумы ЦК – важнейшие события, на которых принимаются решения, требующие серьезного обсуждения и консенсуса среди китайской элиты.

За пятилетний срок своих полномочий ЦК КПК, как правило, проводит семь пленумов. Первый пленум проходит сразу после съезда партии, сформировавшего ЦК, и посвящен кадровым назначениям в партии. Второй пленум проводится в начале следующего после съезда года (съезды КПК проходят, как правило, в октябре – ноябре). Он посвящен структуре и кадровым назначениям в государственных органах власти.

Третий пленум обычно проводится в течение следующего после съезда года. Иногда он отстоит от первых «кадровых» пленумов на несколько месяцев, но иногда следует сразу за ними. Например, третий пленум ЦК КПК 18-го созыва (съезд в ноябре 2012-го) прошел в ноябре 2013 года, а третий пленум ЦК КПК 19-го созыва (съезд в октябре 2017-го) – в феврале 2018 года, то есть нетипично скоро. В целом в последние десятилетия первый и третий пленумы обычно разделял примерно год.

Переизбрание Си Цзиньпина и другие итоги "двух сессий" в Пекине

Третий пленум, как правило, посвящен экономическим реформам и изменению структуры правительства. Именно поэтому к третьему пленуму ЦК каждого созыва привлечено большое внимание во всем мире. Именно третий пленум ЦК КПК 11-го созыва в декабре 1978-го стал поворотным событием в китайской истории, положив начало реформам.

Помимо принятия программных экономических решений, на третьих пленумах обсуждается целый ряд текущих кадровых и политических вопросов.

Особенностью третьего пленума КПК 20-го созыва стало необычно позднее время его проведения. Учитывая, что съезд партии прошел в октябре 2022-го, можно было ожидать проведения пленума в сентябре – ноябре 2023-го (а с учетом опыта предыдущего созыва ЦК – и раньше). Вместо этого пленум состоялся лишь в июле 2024 года.

Задержка пленума породила многочисленные, порой конспирологические спекуляции, информация о его подготовке – ожидания громкой сенсации, а публикация результатов – разочарование из-за того, что сенсаций не было.

КНР первой начала использовать big data для оптимизации госуправления

Ключевым решением пленума стало принятие важнейшего программного документа – «Решения ЦК КПК о всестороннем углублении реформ и продвижении модернизации китайского образца». Сам документ был целиком опубликован спустя несколько дней после завершения пленума.

«Решение» не следует путать с гораздо более кратким итоговым коммюнике пленума, где излагаются лишь некоторые идеи в самом общем виде. «Решение» – это обширный документ, состоящий из 15 разделов и 60 статей. Параллельно были опубликованы и «Пояснения решения ЦК КПК о дальнейшем всестороннем углублении реформ и продвижении модернизации китайского образца» за авторством Си Цзиньпина.

В своих «Пояснениях» Си отмечает, что в развитии страны начинается новый этап, а перед государством и партией встают новые задачи. Отмечая успехи, достигнутые за время своего правления (то есть начиная с 18-го съезда партии), китайский лидер обращает внимание на необходимость «заполнения системных пробелов» и «системных инноваций». Главными проблемами Си Цзиньпин считает несбалансированность нынешнего развития Китая, плохо отлаженные отношения между государством и рынком и неадекватность инновационной системы. Китайская промышленность, по определению председателя КНР, «велика, но не сильна», может производить практически все, но не всегда качественно.

Кроме того, не удалось добиться кардинальных изменений в вопросах контроля Китая над ключевыми технологиями. Не получилось и кардинально улучшить условия жизни граждан.

Среди других проблем существующей модели развития Си отмечает «недостаточную устойчивость сельскохозяйственной базы» и по-прежнему большую разницу в уровне развития и распределении доходов между городом и деревней. Также китайский лидер обратил внимание на изъяны систем социального обеспечения и охраны окружающей среды.

Все эти проблемы, с точки зрения Си Цзиньпина, создают долгосрочные угрозы развитию КНР. Эти угрозы, согласно «Пояснениям», особенно серьезны в условиях дестабилизации мировой политики и обострения глобальной конкуренции.

В этой связи в прошлом ноябре (то есть примерно тогда, когда в нормальных условиях мог бы пройти третий пленум), политбюро ЦК КПК приняло решение создать рабочую группу для подготовки программных документов, касающихся дальнейшего экономического развития.

Группу возглавил сам Си Цзиньпин. Три члена постоянного комитета политбюро ЦК КПК были его заместителями – председатель Всекитайского комитета Народного политического консультативного совета Китая Ван Хунин (считается ключевым партийным идеологом), первый секретарь ЦК КПК Цай Ци и первый по рангу вице-премьер Госсовета КНР Дин Сюэсян.

Си особо отметил, что «Решение» ЦК было подготовлено на основе обширных исследований, сбора мнений и предложений различных партийных и государственных структур, а также «широких масс». Учитывались мнения также представителей бизнеса и академического сообщества. По итогам этой работы в документ, первая версия которого была готова еще в мае, была внесена 221 правка.

«Решение» представляет собой программу всесторонних изменений на период до 2029-го (год 80-летия КНР), а также ряд более долгосрочных мер. Конечной целью объявлена «базовая реализация социалистической модернизации к 2035 году».

15 разделов «Решения» затрагивают практически все сферы государственной политики, включая идеологию, безопасность и борьбу с коррупцией. Однако центральной является идея «урегулирования отношений между государством и рынком». В документе описывается комплекс мер по совершенствованию структуры, повышению эффективности и усилению роли госпредприятий в экономике.

Одновременно предполагается улучшить инвестиционную среду за счет совершенствования нормативно-правовой базы, усиления защиты прав собственности и ограничения возможностей по административному вмешательству в споры хозяйствующих субъектов. Предполагается резкое ужесточение антимонопольной политики, устранение барьеров для конкуренции и развития общенационального рынка.

В «Решении» отражено характерное для Си Цзиньпина особое внимание к ускорению инноваций и технической модернизации промышленности, необходимых для повышения качества экономического развития на основе роста производительности труда. Для этого предполагается сформировать новые механизмы поддержки инноваций в промышленности и инвестиций в техническую модернизацию.

Упомянуты также реформы системы управления экономикой и бюджетной системы. С одной стороны, заявляется намерение укрепить местные бюджеты, предоставив в их распоряжение новые ресурсы, а с другой – «увеличить долю централизованных финансовых расходов». Очевидно, что решение проблемы огромных долгов местных правительств остается ключевой задачей китайских властей, и решаться она будет в том числе за счет усиления полномочий центрального правительства в финансовой сфере.

Почему визит российского президента на форум "Пояса и пути" был особенно важен для Китая

«Открытость внешнему миру» – по-прежнему одно из направлений реформ, но явно не приоритетное. В данном контексте упоминается важность повышения качества мер по реализации Инициативы Пояса и Пути. Более подробно в «Решении» рассматриваются вопросы комплексной национальной безопасности, включая ее экономические и технологические аспекты. Можно предположить, что, с одной стороны, Китай продолжит совершенствовать законодательство и улучшать инвестиционный климат, с другой – тщательнее оберегать стратегически важные сферы своей экономики, проводить политику импортозамещения и пытаться замкнуть максимальное число производственных цепочек на своей территории.

В военном разделе «Решения» обращает на себя внимание комплекс мер по совершенствованию системы управления вооруженными силами с опорой на Объединенный центр управления Центрального военного совета КНР и аналогичные центры командований боевых зон. Приоритетом также названы наращивание потенциала в сфере стратегического сдерживания и совершенствование мобилизационной системы – речь идет как об экономической мобилизации, так и о системе «народного ополчения» как резервного компонента вооруженных сил.

«Решение» уделяет большое внимание мерам по снижению социальной напряженности, в том числе за счет расширения доступа к образованию и здравоохранению, развитию системы социального обеспечения и формированию новых социальных лифтов. Другим традиционным для Китая источником социальной напряженности выступает рынок недвижимости – «Решение» обращает внимание на необходимость как можно быстрее создать новую «жилищную систему», сочетающую аренду и покупку жилья и структурную реформу девелоперской отрасли.

Приоритеты, изложенные в документах третьего пленума, в ближайшие месяцы и годы будут реализованы в конкретных решениях партийных и государственных органов, непосредственно затрагивающих различные сферы жизни страны.

Третий пленум КПК принял программу реформ, большинство из которых развивают и значительно усиливают тенденции, характерные для курса, проводимого Си Цзиньпином в последние годы. Среди них: централизация системы управления государством и экономикой, активизация государственной промышленной политики, особое внимание к социальным вопросам, секьюритизация всех сфер государственной политики, ставка на инновации и улучшение производительности труда как главный драйвер экономического роста, особое внимание к крупным государственным предприятиям как «национальным чемпионам».

Широкое обсуждение «Решения» в среде китайской политической элиты, продолжавшееся на протяжении месяцев, и их одобрение пленумом дает Си Цзиньпину мандат на решительное проведение намеченных изменений в жизни страны. В ближайший год-два мы можем увидеть немало серьезных изменений, касающихся структуры китайского правительства, системы управления экономикой, финансовой и налоговой систем, внешней торговли, госкомпаний и других важных сфер жизни страны.

Автор – директор Центра комплексных и европейских исследований НИУ ВШЭ