13.03.2006 01:00 Еженедельный журнал «Профиль»

Архивная публикация 2006 года: "Дефицит демократии"

Рост коррупции в России вызван ослаблением демократии. Недавно неправительственная организация Transparency International опубликовала доклад, в котором обнародовала данные по индексу восприятия коррупции стран за 2005 год. Ситуация России по сравнению с предыдущими годами серьезно ухудшилась. Наша страна по индексу коррумпированности опустилась с 95-го на 128-е место. Менее коррумпированными в сравнении с Россией были признаны Замбия, Уганда и Афганистан. О росте коррупции в нашей стране свидетельствуют и другие исследования, проводившиеся, в частности, Европейским банком реконструкции и развития и фондом ИНДЕМ. Возникает вопрос: почему уровень коррупции в России аномально высок по сравнению с другими показателями, характеризующими ее социально-экономическое развитие? Почему после некоторого спада в период с 1996 по 2004 год в прошлом году «индекс коррупциогенности» опять вырос? И как долго России предстоит занимать малопочетное место в низших строчках рейтинга коррупции?

Социализм без взятки
Для понимания проблем коррупции в России важно представлять историю вопроса. В 70-е и 80-е годы большинство социалистических стран имели не очень высокий уровень коррупции. У нас нет прямых данных, которые бы позволили сопоставить рейтинги коррупционности в Советском Союзе с показателями стран Западной и Восточной Европы, однако у многих специалистов есть общее понимание этого вопроса. В советское время уровень коррупции в России если и был выше, чем в большинстве крупных стран Европы, то ненамного. Да, страна имела свои проблемы. Процветали махинации, связанные с распределением дефицитных ресурсов, коррупция во внешнеэкономической сфере. Однако было бы сильным преувеличением сказать, что жители социалистической России ежедневно сталкивались с коррупцией чиновников. Не критично высокий уровень коррупции можно было наблюдать, к примеру, в Чехии и Венгрии до начала перехода к рыночной экономике. Теперь важно проследить динамику индекса коррупции в странах после их перехода к рынку.

Нестабильность провоцирует
В период перехода к рыночной экономике уровень коррупции во многих странах вырос. Китай, Россия и ряд европейских стран с переходной экономикой — не исключение. Однако затем рост коррупции во многих странах с переходной экономикой сменился ее сокращением. В частности, Венгрия и Эстония по уровню коррупции опередили такие развитые страны, как Италия и Греция. С 1997 по 2004 год уровень коррупции снижался и в России. Однако природа этого снижения была несколько иная, чем у других стран с аналогичными стартовыми условиями.

Успехи в ограничении коррупции стран Центральной и Восточной Европы связаны с самыми разными методами, которые предпринимали правительства этих стран. Интересны два основных элемента. Первый — это усиление институтов демократии. Если посмотреть статистику, то больше чем наполовину изменения уровня коррупции совпадают с изменениями индекса политических прав, которые рассчитывает Freedom House. Таким образом, основная часть различий между странами в уровне коррупции может быть обусловлена различиями в развитии демократических институтов.

Демократия — жесткий ограничитель коррупции. И страны Центральной и Восточной Европы, которые добились наибольших успехов в этом отношении, добились одновременно и больших успехов в укреплении демократических институтов. Речь идет прежде всего о таких механизмах, как повышение транспарентности, независимость средств массовой информации, подотчетность политиков через выборы, независимость судебной системы и высокая активность гражданского общества. С этой точки зрения демократия внесла немалый вклад в снижение коррупции в таких странах, как Эстония, Венгрия, Чехия. Но серьезных успехов они достигли еще и потому, что демократические механизмы ограничения коррупции сочетали с методами административными. Административные методы борьбы с коррупцией разнообразны, большинство из них связано с усилением антикоррупционных возможностей исполнительной и судебной власти. Эти методы включают ужесточение уголовного и административного преследования, пересмотр законодательства и административных процедур с целью снижения риска коррупции, снижение избыточного вмешательства государства в экономику и многое другое. Пример Центральной и Восточной Европы иллюстрирует, что сочетание демократических и административных методов борьбы с коррупцией дает хорошие результаты. Если мы посмотрим на Китай и Россию, то обнаружим иные ситуации.

Стагнация без демократии
С 1996 по 2003 год Китай добился значительных успехов в снижении коррупции. Но, разумеется, эти успехи не имеют отношения к развитию демократических институтов. Основные достижения Китая в ограничении коррупции связаны с административными методами борьбы. В прошлом году мы брали интервью у экспертов, чей бизнес или профессиональная деятельность так или иначе связаны с Китаем. Все они говорят, что массовых коррупционных проблем для того, кто собирается торговать в Китае или инвестировать туда свои капиталы, нет. Там, конечно, есть своя коррупция, но она имеет специфические формы и связана прежде всего с выполнением госконтрактов. Но за взятки в Китае расстреливают. Кроме того, антикоррупционная стратегия Китая включает в себя конкурентную оплату труда госслужащих, меры по поддержанию этических норм и совершенствованию административных процедур. Китай добился многого. Однако показатели коррупции с 2003 года не улучшаются. Индекс восприятия коррупции стагнирует, несмотря на то, что у Китая по-прежнему худшие показатели коррупции, чем у большинства стран Центральной и Восточной Европы.

Пример Китая демонстрирует ограниченность возможностей, которые имеют чисто административные методы борьбы с коррупцией. Если в стране нет демократии, трудно сделать ее малокоррумпированной. В большинстве стран с низкой коррупцией развитая демократия.

Работа на ограничение
Российское правительство лишь в незначительной степени задействовало в борьбе с коррупцией административные рычаги. Определенный прогресс в этом отношении наблюдался лишь в бюджетно-налоговой сфере и в связи с дебюрократизацией. Так что падение коррупционности в России с 1996 по 2004 год могло быть связано в основном с наличием базовых демократических институтов, которые как раз в этот период находились в стадии становления. Это и существование относительно независимых СМИ, и выборность политиков на всех уровнях, и активные институты гражданского общества, и довольно энергичное представительство коллективных интересов бизнеса. Все это так или иначе работало на ограничение коррупции. Причем российские власти особо не стремились использовать демократию как средство контроля над коррупцией. Однако пусть и несовершенные, но наши демократические институты до известной степени сдерживали коррупцию. Но в 2005 году Transparency International зарегистрировала в России резкий рост уровня коррупции. По абсолютному значению индекса восприятия коррупции Россия скатилась на уровень 1998 года. Если в 1996 году наша страна пусть незначительно, но уступала Китаю по масштабам коррупции, то в 2005 году мы его намного опередили.

Подобный скачок едва ли может произойти случайно, без серьезной на то причины. Могло ли главной причиной роста коррупции послужить ослабление административных институтов? Маловероятно. Административные рычаги борьбы с коррупцией были слабо задействованы в прошлом, и в этом направлении России почти нечего было терять. Помимо всего, в этот период не наблюдалось признаков ослабления административной системы, которые могли бы оправдать столь серьезное усиление коррупции. Зато именно в этот период обозначилось ухудшение обстановки в сфере институтов демократии. В частности, как раз в 2004 году Россия по индексу политических прав Freedom House впервые получила статус несвободной страны. Можно предположить, что именно с ослаблением демократических институтов связан резкий скачок коррупции в нашей стране в 2005 году.

Не те чиновники
Куда дальше может двигаться Россия на пути борьбы с коррупцией? Есть два варианта. Первый: следовать по китайскому пути, то есть использовать в основном административные способы контроля над коррупцией. На мой взгляд, решение этой задачи в России с той же эффективностью, что и в Китае, будет затруднено. Китай начал борьбу с коррупцией тогда, когда госслужба еще не сильно деградировала со времен социалистической системы. Это было то поколение чиновников, которое работало при социализме и в больших масштабах взяток не брало. Ограничивать коррупцию в такой среде было гораздо проще. В России с началом перехода к рыночной экономике полностью сменилось поколение чиновников. Сейчас у них совершенно другая культура. Мы имеем разветвленную систему коррупции, поставленной «на поток», которая закрепилась в неписаных нормах поведения и правилах российского госаппарата. В этих условиях трудно надеяться, что лишь одни административные усилия позволят ограничить коррупцию так же быстро, как в Китае. Учитывая, что без активизации демократических факторов ограничить коррупцию в России будет очень трудно, возникает вопрос: насколько вероятно и в какие сроки мы можем ожидать изменения ситуации в этой сфере в лучшую сторону?

Проблема-2010
Невозможно выступать в роли пророка и называть конкретные даты. Однако стоит обратить внимание на одно существенное обстоятельство. Скоро Россия достигнет той степени экономической зрелости, при которой ей станет трудно оставаться страной с неразвитой демократией. Среди стран, у которых ВВП на душу населения превышает $12 тыс. по паритету покупательной способности, есть только три страны, имеющие индекс политических прав ниже наивысшей оценки, равной 1. То есть подавляющее большинство этих стран относится к странам с развитой демократией. В России ВВП по паритету покупательной способности сегодня приближается к $9 тыс. В течение 5—7 лет при условии продолжения экономического роста мы достигнем заветной планки в $12 тыс. Такое изменение экономики станет мощным толчком для изменения всех социальных структур общества. Россия по уровню своего экономического развития уже близка к тому рубежу, за которым, как показывает мировая практика, быстрое укрепление демократических институтов становится почти неизбежным. И если этот процесс возобновится в ближайшие годы, то и административные методы борьбы с коррупцией, предусмотренные недавно принятой концепцией административной реформы, дадут действенные результаты. Россия — нормальная страна, где бюрократия адекватно реагирует на возникающие стимулы. И снижение, и повышение коррупции, происходившее у нас в недавнем прошлом, вполне объяснимы в контексте опыта других стран. Поэтому можно надеяться, что и в будущем с точки зрения борьбы с коррупцией наша страна не превратится в уродливую международную аномалию.

Социализм без взятки

Для понимания проблем коррупции в России важно представлять историю вопроса. В 70-е и 80-е годы большинство социалистических стран имели не очень высокий уровень коррупции. У нас нет прямых данных, которые бы позволили сопоставить рейтинги коррупционности в Советском Союзе с показателями стран Западной и Восточной Европы, однако у многих специалистов есть общее понимание этого вопроса. В советское время уровень коррупции в России если и был выше, чем в большинстве крупных стран Европы, то ненамного. Да, страна имела свои проблемы. Процветали махинации, связанные с распределением дефицитных ресурсов, коррупция во внешнеэкономической сфере. Однако было бы сильным преувеличением сказать, что жители социалистической России ежедневно сталкивались с коррупцией чиновников. Не критично высокий уровень коррупции можно было наблюдать, к примеру, в Чехии и Венгрии до начала перехода к рыночной экономике. Теперь важно проследить динамику индекса коррупции в странах после их перехода к рынку.

Нестабильность провоцирует

В период перехода к рыночной экономике уровень коррупции во многих странах вырос. Китай, Россия и ряд европейских стран с переходной экономикой — не исключение. Однако затем рост коррупции во многих странах с переходной экономикой сменился ее сокращением. В частности, Венгрия и Эстония по уровню коррупции опередили такие развитые страны, как Италия и Греция. С 1997 по 2004 год уровень коррупции снижался и в России. Однако природа этого снижения была несколько иная, чем у других стран с аналогичными стартовыми условиями.

Успехи в ограничении коррупции стран Центральной и Восточной Европы связаны с самыми разными методами, которые предпринимали правительства этих стран. Интересны два основных элемента. Первый — это усиление институтов демократии. Если посмотреть статистику, то больше чем наполовину изменения уровня коррупции совпадают с изменениями индекса политических прав, которые рассчитывает Freedom House. Таким образом, основная часть различий между странами в уровне коррупции может быть обусловлена различиями в развитии демократических институтов.

Демократия — жесткий ограничитель коррупции. И страны Центральной и Восточной Европы, которые добились наибольших успехов в этом отношении, добились одновременно и больших успехов в укреплении демократических институтов. Речь идет прежде всего о таких механизмах, как повышение транспарентности, независимость средств массовой информации, подотчетность политиков через выборы, независимость судебной системы и высокая активность гражданского общества. С этой точки зрения демократия внесла немалый вклад в снижение коррупции в таких странах, как Эстония, Венгрия, Чехия. Но серьезных успехов они достигли еще и потому, что демократические механизмы ограничения коррупции сочетали с методами административными. Административные методы борьбы с коррупцией разнообразны, большинство из них связано с усилением антикоррупционных возможностей исполнительной и судебной власти. Эти методы включают ужесточение уголовного и административного преследования, пересмотр законодательства и административных процедур с целью снижения риска коррупции, снижение избыточного вмешательства государства в экономику и многое другое. Пример Центральной и Восточной Европы иллюстрирует, что сочетание демократических и административных методов борьбы с коррупцией дает хорошие результаты. Если мы посмотрим на Китай и Россию, то обнаружим иные ситуации.

Стагнация без демократии

С 1996 по 2003 год Китай добился значительных успехов в снижении коррупции. Но, разумеется, эти успехи не имеют отношения к развитию демократических институтов. Основные достижения Китая в ограничении коррупции связаны с административными методами борьбы. В прошлом году мы брали интервью у экспертов, чей бизнес или профессиональная деятельность так или иначе связаны с Китаем. Все они говорят, что массовых коррупционных проблем для того, кто собирается торговать в Китае или инвестировать туда свои капиталы, нет. Там, конечно, есть своя коррупция, но она имеет специфические формы и связана прежде всего с выполнением госконтрактов. Но за взятки в Китае расстреливают. Кроме того, антикоррупционная стратегия Китая включает в себя конкурентную оплату труда госслужащих, меры по поддержанию этических норм и совершенствованию административных процедур. Китай добился многого. Однако показатели коррупции с 2003 года не улучшаются. Индекс восприятия коррупции стагнирует, несмотря на то, что у Китая по-прежнему худшие показатели коррупции, чем у большинства стран Центральной и Восточной Европы.

Пример Китая демонстрирует ограниченность возможностей, которые имеют чисто административные методы борьбы с коррупцией. Если в стране нет демократии, трудно сделать ее малокоррумпированной. В большинстве стран с низкой коррупцией развитая демократия.

Работа на ограничение

Российское правительство лишь в незначительной степени задействовало в борьбе с коррупцией административные рычаги. Определенный прогресс в этом отношении наблюдался лишь в бюджетно-налоговой сфере и в связи с дебюрократизацией. Так что падение коррупционности в России с 1996 по 2004 год могло быть связано в основном с наличием базовых демократических институтов, которые как раз в этот период находились в стадии становления. Это и существование относительно независимых СМИ, и выборность политиков на всех уровнях, и активные институты гражданского общества, и довольно энергичное представительство коллективных интересов бизнеса. Все это так или иначе работало на ограничение коррупции. Причем российские власти особо не стремились использовать демократию как средство контроля над коррупцией. Однако пусть и несовершенные, но наши демократические институты до известной степени сдерживали коррупцию. Но в 2005 году Transparency International зарегистрировала в России резкий рост уровня коррупции. По абсолютному значению индекса восприятия коррупции Россия скатилась на уровень 1998 года. Если в 1996 году наша страна пусть незначительно, но уступала Китаю по масштабам коррупции, то в 2005 году мы его намного опередили.

Подобный скачок едва ли может произойти случайно, без серьезной на то причины. Могло ли главной причиной роста коррупции послужить ослабление административных институтов? Маловероятно. Административные рычаги борьбы с коррупцией были слабо задействованы в прошлом, и в этом направлении России почти нечего было терять. Помимо всего, в этот период не наблюдалось признаков ослабления административной системы, которые могли бы оправдать столь серьезное усиление коррупции. Зато именно в этот период обозначилось ухудшение обстановки в сфере институтов демократии. В частности, как раз в 2004 году Россия по индексу политических прав Freedom House впервые получила статус несвободной страны. Можно предположить, что именно с ослаблением демократических институтов связан резкий скачок коррупции в нашей стране в 2005 году.

Не те чиновники

Куда дальше может двигаться Россия на пути борьбы с коррупцией? Есть два варианта. Первый: следовать по китайскому пути, то есть использовать в основном административные способы контроля над коррупцией. На мой взгляд, решение этой задачи в России с той же эффективностью, что и в Китае, будет затруднено. Китай начал борьбу с коррупцией тогда, когда госслужба еще не сильно деградировала со времен социалистической системы. Это было то поколение чиновников, которое работало при социализме и в больших масштабах взяток не брало. Ограничивать коррупцию в такой среде было гораздо проще. В России с началом перехода к рыночной экономике полностью сменилось поколение чиновников. Сейчас у них совершенно другая культура. Мы имеем разветвленную систему коррупции, поставленной «на поток», которая закрепилась в неписаных нормах поведения и правилах российского госаппарата. В этих условиях трудно надеяться, что лишь одни административные усилия позволят ограничить коррупцию так же быстро, как в Китае. Учитывая, что без активизации демократических факторов ограничить коррупцию в России будет очень трудно, возникает вопрос: насколько вероятно и в какие сроки мы можем ожидать изменения ситуации в этой сфере в лучшую сторону?

Проблема-2010

Невозможно выступать в роли пророка и называть конкретные даты. Однако стоит обратить внимание на одно существенное обстоятельство. Скоро Россия достигнет той степени экономической зрелости, при которой ей станет трудно оставаться страной с неразвитой демократией. Среди стран, у которых ВВП на душу населения превышает $12 тыс. по паритету покупательной способности, есть только три страны, имеющие индекс политических прав ниже наивысшей оценки, равной 1. То есть подавляющее большинство этих стран относится к странам с развитой демократией. В России ВВП по паритету покупательной способности сегодня приближается к $9 тыс. В течение 5—7 лет при условии продолжения экономического роста мы достигнем заветной планки в $12 тыс. Такое изменение экономики станет мощным толчком для изменения всех социальных структур общества. Россия по уровню своего экономического развития уже близка к тому рубежу, за которым, как показывает мировая практика, быстрое укрепление демократических институтов становится почти неизбежным. И если этот процесс возобновится в ближайшие годы, то и административные методы борьбы с коррупцией, предусмотренные недавно принятой концепцией административной реформы, дадут действенные результаты. Россия — нормальная страна, где бюрократия адекватно реагирует на возникающие стимулы. И снижение, и повышение коррупции, происходившее у нас в недавнем прошлом, вполне объяснимы в контексте опыта других стран. Поэтому можно надеяться, что и в будущем с точки зрения борьбы с коррупцией наша страна не превратится в уродливую международную аномалию.

Подписывайтесь на PROFILE.RU в Яндекс.Новости или в Яндекс.Дзен. Все важные новости — в telegram-канале «PROFILE-NEWS».