Архивная публикация 2006 года: "Конец дискуссии"
Привлекая экспертное сообщество к законотворчеству, государство вовсе не ждет от него идейной подпитки. Время для инициатив снизу и обмена мнениями прошло. Привлечение сторонних специалистов к процессу нормотворчества — распространенная практика в развитых странах. Считается, что внешняя экспертиза способствует повышению качества государственной документации и осмысленности принимаемых властями решений. Вопрос в том, как организована эта работа.
В России использование госорганами услуг внешних экспертов, за редким исключением, не является осмысленным шагом, продиктованным борьбой за качество или стремлением к информационной открытости. Чаще всего это результат нежелания и (или) неспособности чиновников выполнять свою работу при развитом умении «пилить деньги», беспрестанно жалуясь на низкие оклады и отсутствие мотивации. Отсюда берутся и бессмысленные, но взяткоемкие НИОКР, и журналисты, пишущие по заказу государственного ведомства поверхностный, зато дешевый доклад на серьезную тему.
Низкое качество людей и процедур — основная проблема системы госуправления, и она влечет за собой все остальные. «В министерствах некому заниматься документами в содержательном плане. Думающее чиновничество вымерло, — констатирует директор департамента стратегического анализа компании ФБК Игорь Николаев. — На госслужбу приходят люди совершенно с другими целями: пересидеть, набрать связей, а потом уйти в частные структуры».
По мнению собеседников «Профиля», неудачная административная реформа в значительной мере способствовала дисквалификации чиновничества. Загруженность текучкой выросла в разы, времени на решение стратегических вопросов, да и просто на то, чтобы сесть и подумать — а зачем мы это делаем? — не остается. «Чиновник, может, и не должен писать концепции со всеми запятыми, но он должен поставить развернутое техническое задание, а не просто сказать: сделайте нам красиво», — считает руководитель Центра социальных исследований и инноваций Евгений Гонтмахер.
Но и работу по целеполаганию государственные ведомства перепоручают аутсайдерам. Массовое использование услуг внешних экспертов приводит к дальнейшему падению профессионального уровня госслужащих, которые все меньше разбираются в нормотворчестве и, как показала первая же попытка бюджетирования по результату, даже не в состоянии сформулировать задачи своей деятельности.
«Чиновники не заинтересованы в законотворчестве, не говоря уж о том, чтобы интересоваться проектами, которые разрабатываются соседним министерством, — говорит научный руководитель Центра стратегических разработок Ксения Юдаева. — Государственная машина рассыпается на кусочки, что подрывает ситуацию с законодательной базой и правовым полем в целом».
Правительство, за исключением нескольких министерств, стало аутсайдером нормотворческого процесса. Помимо внешних экспертов существенную часть законотворческих функций взяла на себя кремлевская администрация, убедившаяся в неспособности правительства самостоятельно решать поставленные президентом задачи. Все серьезные проекты, инициированные исполнительной властью, будь то поправки в Жилищный кодекс, закон об особых экономических зонах или программа поддержки соотечественников, готовились либо в администрации президента, либо при ее активном участии. Администрация же выступала и организатором наиболее представительных экспертных дискуссий.
Самое главное при этом, что в рамках как бы существующей «системы разделения властей» парламент (Дума и Совет Федерации) в его нынешнем виде — при господстве единственной, безальтернативной политической силы — не способен ни к серьезному критическому анализу представляемых правительством или Кремлем законопроектов, ни тем более к самостоятельной выработке таковых на должном экспертном уровне. Парламент просто штампует все, что ему спускают сверху.
Слушать и не слышать
Градус общественной и экономической дискуссии в последние годы заметно снизился. Государство заказывает у экспертного сообщества законотворческие и аналитические продукты, заранее зная, какой результат оно должно получить.
«В конце 90-х годов и начале 2000-х, когда принимались базовые законы — Бюджетный и Трудовой кодексы, — процесс взаимодействия государства и аналитического сообщества был более эффективным, несмотря на то, что тогда не было как такового рынка экспертных услуг и не сложилась система госзакупок, — отмечает главный экономист ИК «Тройка Диалог» Евгений Гавриленков. — Но было широкое общественное обсуждение, в котором участвовали бесплатно представители разных экономических взглядов. Были энтузиазм и критика, и к этой критике власть прислушивалась».
Перелом начался в 2003 году, когда появились первые признаки смены экономического курса. Административная реформа стала последним из начинаний власти, которое обсуждалось широко и публично. Но пошла она совершенно по иному сценарию, придуманному в тайне и в спешке узкой группой людей. Так стало приниматься большинство государственно важных решений.
«Исчезла основная площадка для серьезной экспертной дискуссии — независимый парламент, — говорит Гавриленков, — и это отразилось на качестве законов». По мнению экспертов, качество законодательных продуктов, принятых в начале 2000-х годов, в период широкого общественного обсуждения, было заметно выше, чем то, что выходит из стен госорганов сейчас.
«У власти нет потребности в идейном обмене, а любая критика воспринимается как «наезд», — говорит Игорь Николаев. «Со стороны государства исчез спрос на стратегические продукты, — соглашается Евгений Гавриленков. — Я и не знаю, что сегодня можно считать государством. В 2000 году было четко понятно, у кого кредит доверия, кому что поручено делать. Сейчас мы имеем достаточно пеструю группу в правительстве и Кремле. Люди с различными идеологическими установками не могут сформулировать общих представлений о том, что и как должно быть в экономике... Высокие цены на нефть — своего рода анестезия, они позволяют не задумываться о стратегическом видении».
Заговорил зубы
На Западе сотрудничество государственных органов и независимых специалистов в области нормотворчества базируется на иных принципах, чем в России, и предполагает большую вовлеченность чиновников в процесс. Госорганы там более конкурентоспособны как работодатели и могут позволить себе держать специалистов высокой квалификации на обычных должностях. Ведомства имеют собственные экспертные подразделения, которые занимаются экономико-математическим моделированием и оценкой последствий принимаемых решений. Консультанты со стороны привлекаются на волонтерской основе — из бизнеса, как в США, или за деньги по конкурсу, как в Великобритании. При этом власти жестко контролируют деятельность нанятых экспертов.
Но и у маститых европейских бюрократов бывают проколы. В 90-х годах некорректный выбор кандидатуры консультанта Европейской комиссии обернулся роспуском комиссии в полном составе. Комиссар Эдит Крессон, бывшая премьер-министр Франции, устроила своего земляка, престарелого дантиста Рене Бертело, научным консультантом при Еврокомиссии. Несколько лет он писал доклады... о борьбе со СПИДом в Таиланде, получая за это солидный гонорар. Суд обошелся с сердобольной комиссаршей очень мягко и даже сохранил ей пожизненную пенсию в 3700 евро в месяц.
«Из здорового мачо выходит тенор ватиканского хора»
«Как пишутся программы действий правительства: Минэкономразвития, координирующее подготовку программных документов, отправляет письма в министерства и ведомства с просьбой представить свои предложения. Министерства начинают собирать по сусекам: у кого какие идеи накопились. Это всегда проблема, поскольку стратегией и аналитикой в министерствах не занимаются. Чиновники приспособлены к этому еще в меньшей степени, чем к законотворчеству. В результате в Минэкономразвития поступает всякая макулатура, вроде предложений построить мост до Луны или профинансировать строительство кольцевой дороги вокруг страны.
Но в Минэкономразвития к этому готовы и начинают писать программу сами, привлекая сторонних экспертов и используя фрагменты, примерно 0,5% из того, что прислали коллеги из других ведомств. Готовый проект программы отсылается в министерства, там смотрят на профильный раздел и немедленно падают в обморок, так как не видят плана строительства моста до Луны и обнаруживают, что представления Минэкономразвития об экономической целесообразности расходятся с их собственными. Начинаются длительные межведомственные согласования.
Они могли бы продолжаться бесконечно, но сдать программу надо к определенному сроку. Приходится искать компромисс. Времени на его поиски мало, умения договариваться не хватает. Самый верный способ решения проблемы — удалить из документа спорный параграф или раздел. Нет раздела — нет разногласий.
Документ в изрядно усеченном виде поступает в аппарат правительства. Там видят, что это, мягко говоря, не то, что требовалось. Образуется том замечаний, не меньший, чем программа. Самые большие глупости аппарат исправляет, а оставшиеся спорные моменты, которые надо бы еще обсудить, но на это нет времени, убирает. В итоге мы имеем абсолютно стерильный, кастрированный документ. Из здорового мужика-мачо выходит нежный тенор ватиканского хора.
Отказаться от межведомственных согласований нельзя: правительство — коллегиальный орган. Основная проблема, на мой взгляд, в подготовке исходных документов. Госаппарат сегодня просто не способен производить качественный продукт. Но не может же премьер заказывать трехлетнюю программу правительства по аутсорсингу».
Евгений Гонтмахер, руководитель департамента правительства по социальной политике в 1997—2003 годах
Привлекая экспертное сообщество к законотворчеству, государство вовсе не ждет от него идейной подпитки. Время для инициатив снизу и обмена мнениями прошло. Привлечение сторонних специалистов к процессу нормотворчества — распространенная практика в развитых странах. Считается, что внешняя экспертиза способствует повышению качества государственной документации и осмысленности принимаемых властями решений. Вопрос в том, как организована эта работа.
В России использование госорганами услуг внешних экспертов, за редким исключением, не является осмысленным шагом, продиктованным борьбой за качество или стремлением к информационной открытости. Чаще всего это результат нежелания и (или) неспособности чиновников выполнять свою работу при развитом умении «пилить деньги», беспрестанно жалуясь на низкие оклады и отсутствие мотивации. Отсюда берутся и бессмысленные, но взяткоемкие НИОКР, и журналисты, пишущие по заказу государственного ведомства поверхностный, зато дешевый доклад на серьезную тему.
Низкое качество людей и процедур — основная проблема системы госуправления, и она влечет за собой все остальные. «В министерствах некому заниматься документами в содержательном плане. Думающее чиновничество вымерло, — констатирует директор департамента стратегического анализа компании ФБК Игорь Николаев. — На госслужбу приходят люди совершенно с другими целями: пересидеть, набрать связей, а потом уйти в частные структуры».
По мнению собеседников «Профиля», неудачная административная реформа в значительной мере способствовала дисквалификации чиновничества. Загруженность текучкой выросла в разы, времени на решение стратегических вопросов, да и просто на то, чтобы сесть и подумать — а зачем мы это делаем? — не остается. «Чиновник, может, и не должен писать концепции со всеми запятыми, но он должен поставить развернутое техническое задание, а не просто сказать: сделайте нам красиво», — считает руководитель Центра социальных исследований и инноваций Евгений Гонтмахер.
Но и работу по целеполаганию государственные ведомства перепоручают аутсайдерам. Массовое использование услуг внешних экспертов приводит к дальнейшему падению профессионального уровня госслужащих, которые все меньше разбираются в нормотворчестве и, как показала первая же попытка бюджетирования по результату, даже не в состоянии сформулировать задачи своей деятельности.
«Чиновники не заинтересованы в законотворчестве, не говоря уж о том, чтобы интересоваться проектами, которые разрабатываются соседним министерством, — говорит научный руководитель Центра стратегических разработок Ксения Юдаева. — Государственная машина рассыпается на кусочки, что подрывает ситуацию с законодательной базой и правовым полем в целом».
Правительство, за исключением нескольких министерств, стало аутсайдером нормотворческого процесса. Помимо внешних экспертов существенную часть законотворческих функций взяла на себя кремлевская администрация, убедившаяся в неспособности правительства самостоятельно решать поставленные президентом задачи. Все серьезные проекты, инициированные исполнительной властью, будь то поправки в Жилищный кодекс, закон об особых экономических зонах или программа поддержки соотечественников, готовились либо в администрации президента, либо при ее активном участии. Администрация же выступала и организатором наиболее представительных экспертных дискуссий.
Самое главное при этом, что в рамках как бы существующей «системы разделения властей» парламент (Дума и Совет Федерации) в его нынешнем виде — при господстве единственной, безальтернативной политической силы — не способен ни к серьезному критическому анализу представляемых правительством или Кремлем законопроектов, ни тем более к самостоятельной выработке таковых на должном экспертном уровне. Парламент просто штампует все, что ему спускают сверху.
Слушать и не слышать
Градус общественной и экономической дискуссии в последние годы заметно снизился. Государство заказывает у экспертного сообщества законотворческие и аналитические продукты, заранее зная, какой результат оно должно получить.
«В конце 90-х годов и начале 2000-х, когда принимались базовые законы — Бюджетный и Трудовой кодексы, — процесс взаимодействия государства и аналитического сообщества был более эффективным, несмотря на то, что тогда не было как такового рынка экспертных услуг и не сложилась система госзакупок, — отмечает главный экономист ИК «Тройка Диалог» Евгений Гавриленков. — Но было широкое общественное обсуждение, в котором участвовали бесплатно представители разных экономических взглядов. Были энтузиазм и критика, и к этой критике власть прислушивалась».
Перелом начался в 2003 году, когда появились первые признаки смены экономического курса. Административная реформа стала последним из начинаний власти, которое обсуждалось широко и публично. Но пошла она совершенно по иному сценарию, придуманному в тайне и в спешке узкой группой людей. Так стало приниматься большинство государственно важных решений.
«Исчезла основная площадка для серьезной экспертной дискуссии — независимый парламент, — говорит Гавриленков, — и это отразилось на качестве законов». По мнению экспертов, качество законодательных продуктов, принятых в начале 2000-х годов, в период широкого общественного обсуждения, было заметно выше, чем то, что выходит из стен госорганов сейчас.
«У власти нет потребности в идейном обмене, а любая критика воспринимается как «наезд», — говорит Игорь Николаев. «Со стороны государства исчез спрос на стратегические продукты, — соглашается Евгений Гавриленков. — Я и не знаю, что сегодня можно считать государством. В 2000 году было четко понятно, у кого кредит доверия, кому что поручено делать. Сейчас мы имеем достаточно пеструю группу в правительстве и Кремле. Люди с различными идеологическими установками не могут сформулировать общих представлений о том, что и как должно быть в экономике... Высокие цены на нефть — своего рода анестезия, они позволяют не задумываться о стратегическом видении».
Заговорил зубы
На Западе сотрудничество государственных органов и независимых специалистов в области нормотворчества базируется на иных принципах, чем в России, и предполагает большую вовлеченность чиновников в процесс. Госорганы там более конкурентоспособны как работодатели и могут позволить себе держать специалистов высокой квалификации на обычных должностях. Ведомства имеют собственные экспертные подразделения, которые занимаются экономико-математическим моделированием и оценкой последствий принимаемых решений. Консультанты со стороны привлекаются на волонтерской основе — из бизнеса, как в США, или за деньги по конкурсу, как в Великобритании. При этом власти жестко контролируют деятельность нанятых экспертов.
Но и у маститых европейских бюрократов бывают проколы. В 90-х годах некорректный выбор кандидатуры консультанта Европейской комиссии обернулся роспуском комиссии в полном составе. Комиссар Эдит Крессон, бывшая премьер-министр Франции, устроила своего земляка, престарелого дантиста Рене Бертело, научным консультантом при Еврокомиссии. Несколько лет он писал доклады... о борьбе со СПИДом в Таиланде, получая за это солидный гонорар. Суд обошелся с сердобольной комиссаршей очень мягко и даже сохранил ей пожизненную пенсию в 3700 евро в месяц.
«Из здорового мачо выходит тенор ватиканского хора»
«Как пишутся программы действий правительства: Минэкономразвития, координирующее подготовку программных документов, отправляет письма в министерства и ведомства с просьбой представить свои предложения. Министерства начинают собирать по сусекам: у кого какие идеи накопились. Это всегда проблема, поскольку стратегией и аналитикой в министерствах не занимаются. Чиновники приспособлены к этому еще в меньшей степени, чем к законотворчеству. В результате в Минэкономразвития поступает всякая макулатура, вроде предложений построить мост до Луны или профинансировать строительство кольцевой дороги вокруг страны.
Но в Минэкономразвития к этому готовы и начинают писать программу сами, привлекая сторонних экспертов и используя фрагменты, примерно 0,5% из того, что прислали коллеги из других ведомств. Готовый проект программы отсылается в министерства, там смотрят на профильный раздел и немедленно падают в обморок, так как не видят плана строительства моста до Луны и обнаруживают, что представления Минэкономразвития об экономической целесообразности расходятся с их собственными. Начинаются длительные межведомственные согласования.
Они могли бы продолжаться бесконечно, но сдать программу надо к определенному сроку. Приходится искать компромисс. Времени на его поиски мало, умения договариваться не хватает. Самый верный способ решения проблемы — удалить из документа спорный параграф или раздел. Нет раздела — нет разногласий.
Документ в изрядно усеченном виде поступает в аппарат правительства. Там видят, что это, мягко говоря, не то, что требовалось. Образуется том замечаний, не меньший, чем программа. Самые большие глупости аппарат исправляет, а оставшиеся спорные моменты, которые надо бы еще обсудить, но на это нет времени, убирает. В итоге мы имеем абсолютно стерильный, кастрированный документ. Из здорового мужика-мачо выходит нежный тенор ватиканского хора.
Отказаться от межведомственных согласований нельзя: правительство — коллегиальный орган. Основная проблема, на мой взгляд, в подготовке исходных документов. Госаппарат сегодня просто не способен производить качественный продукт. Но не может же премьер заказывать трехлетнюю программу правительства по аутсорсингу».
Евгений Гонтмахер, руководитель департамента правительства по социальной политике в 1997—2003 годах
Подписывайтесь на PROFILE.RU в Яндекс.Новости или в Яндекс.Дзен. Все важные новости — в telegram-канале «PROFILE-NEWS».
