08.12.2008 01:00 Еженедельный журнал «Профиль»

Архивная публикация 2008 года: "Партнерство против риска"

Во время кризиса бизнесмены в первую очередь обращают внимание на риски. Ими эффективно может управлять государство. По мнению директора Центра государственно-частного партнерства при Банке развития России Александра БАЖЕНОВА, именно этот факт должен стать катализатором развития ГЧП в России. — Может ли стать ГЧП реальным инструментом вывода экономики из кризиса?
— ГЧП вполне может считаться одним из инструментов поддержки экономики во время кризиса. В рамках ГЧП государство привлекает частный бизнес для решения своих задач, которые оно не может решить в рамках бюджетных ограничений и рационально сформированных компетенций. В частности, в нашей системе государство отвечает за городскую и транспортную инфраструктуру, за здравоохранение, образование и социальное обеспечение, безопасность и правопорядок, оборону, геологоразведку. В перечисленных областях у государства множество полномочий и инструментов управления. Одновременно велик и спрос на повышение качества услуг государства и эффективности систем их предоставления. Учитывая размеры указанных отраслей, возобновление в них развития является важным для преодоления кризиса. Поэтому спрос на ГЧП может быть очень существенным.
— Как может ГЧП повлиять на возобновление развития в этих отраслях в условиях кризиса?
— ГЧП является альтернативой прямому бюджетному финансированию капитальных вложений. Это означает, что государство, контролируя отрасли, связанные с публичной инфраструктурой, может сделать больше в рамках имеющихся ресурсов, сформировать рычаг. ГЧП позволяет привлекать частные ресурсы в государственные задачи, потому что государство участвует в управлении рисками проекта. При этом оно использует свой весьма специфический и ценный ресурс — способность в рамках правовой системы и политической стабильности формировать некий коридор будущего, определяющий сохранность и возвратность частных капиталовложений.
Такая структура ГЧП имеет принципиальное отличие от той модели, которая до сих пор пропагандировалась в России, со складчиной государства и частного бизнеса. Действовал принцип «Я построю шахту, а вы построите дорогу». В такой модели ГЧП не возникает финансового рычага, так как никто из участников взаимными рисками не управляет.
На самом же деле ГЧП должно быть ориентировано на разделение рисков. Именно эта особенность ГЧП выходит на первый план для частного бизнеса, особенно в условиях кризиса. Рассмотрим, к примеру, проекты по развитию инфраструктуры для освоения природных ресурсов. Цена на большинство этих ресурсов сейчас резко упала. В сложившихся условиях запускать такие проекты частному бизнесу не с руки, не существует предпосылок к тому, что инвестиции окупятся. А вот государство, когда оценивает подобные проекты, имеет возможность поддерживать их с точки зрения своего понимания, учитывая перспективы экономической политики, ориентированной на долгосрочный рост. В ее рамках проект создает будущие доходы бюджета, и они могут использоваться в том числе и для расчетов по привлекаемому в проект частному финансированию. Здесь есть отличие. В рамках концепции Инвестфонда государство — инвестор. Оно вкладывает в свою инфраструктуру из расчета окупаемости осуществляемых бюджетных затрат за счет будущих доходов бюджета от частных проектов. В рамках концепции ГЧП государство — заказчик. Оно поддерживает риски частных инвестиций в инфраструктуру, для чего готово потратить возникшие за счет этих инвестиций будущие доходы бюджета на обеспечение приемлемой рентабельности таких инвестиций.
В условиях кризиса государство является лучшим заемщиком. Через механизм ГЧП оно может использовать эту силу за балансом бюджета и создать управление рисками проекта, которое будет сопоставимо по надежности суверенному рейтингу по надежности. Возвратность денег Пенсионного фонда, вложенных в какой-то инфраструктурный проект, в большей степени будет определяться механизмами тарифного регулирования, например, изменением платы за проезд. А это уже инструмент управления в руках государства, который оно может использовать на протяжении последующих 15—20 лет. Иными словами, возникает спрос на высокое качество государственного управления.
Если есть такое управление, значит, есть тихая гавань для инвесторов. Государство должно научиться давать «обещания» по проектам в форме, которая позволяет через арбитражный суд получать компенсацию потерь, возникших в случае невыполнения им своих обязательств. Чтобы такого не случилось, власти должны обеспечивать риски регулирования, исходя не из абстрактного таргетирования инфляции за счет тарифов, а из понимания конкретной экономики инфраструктурного проекта, обеспечивающего экономический рост.
В свою очередь, частный инвестор возьмет на себя риски соблюдения сметы, времени и качества строительства. Опыт Великобритании говорит о том, что если обычно менее 50% проектов, финансируемых государством, реализовывались в точности согласно установленному времени и бюджету, то при использовании государственно-частного партнерства этот показатель составляет 80—90%.
Управляя рисками, государство может создать очень большие новые рынки, ориентированные на российских производителей, строительные и сервисные компании. Применительно к роли инфраструктурного стимулирования экономики в кризисной ситуации обычно говорят, что так государству предлагается заместить исчезающий частный спрос на инвестиции. В наших же условиях это будет даже не кризисным развитием. Просто государство продолжит приводить в норму то, за что отвечает.
— Есть ли у государства инструменты, чтобы удовлетворить этот спрос?
— Я бы не ожидал, что стимулирование развития инфраструктуры в нашей стране может быть сопоставимо с эффектом от аналогичной деятельности в Китае. Там — отработанная модель ГЧП, наличие задела проектов, сформированная база инвесторов, развитая крупная строительная отрасль.
Чтобы антикризисный эффект имел место, должны одновременно совпадать масштабы применения инструментов ГЧП, скорость их использования и предоставление достаточного обеспечения надежности участия государства (муниципалитетов) в проектах.
Масштаб потенциальных рынков для ГЧП понятен. В стратегии Внешэкономбанка ставилась задача добиться доли проектов на условиях ГЧП в портфеле банка к 2012 году
на уровне не менее трети. С учетом других источников софинансирования проектов это предполагало создание рынка проектов ГЧП на уровне $3—5 млрд в год.
Скорость организации проектов ГЧП, к сожалению, низкая. Конкурсы на транспортные концессионные проекты длились более двух лет, и надо было дождаться кризиса, чтобы кому-нибудь эти проекты отдать.
Масса осложнений в процедурах торгов. В рамках ГЧП во многих странах отдается право обслуживать территорию, например, предоставлять услугу водоснабжения на территории муниципального образования (а не класть металлическую трубу на улице Чапаева по заказу муниципалитета). Тогда частник имеет возможность конкурировать не только по качеству строительства и дешевизне привлекаемых ресурсов, но и по техническим решениям (проложить стеклопластиковую трубу на улице Фурманова дешевле в долгосрочной перспективе и эффективнее в плане качества водоснабжения). Выигрывает конкурс на реализацию проекта тот, кто предложит лучшее, более эффективное и дешевое решение. В ЕС для таких сложных проектов существует процедура конкурентного диалога. При этом для государства производить процесс закупки такого рода проще, потому что есть уже четко определенные функция и требования к качеству услуг и эффективности эксплуатации. Остается только понять, в какие сроки участником конкурса достигаются нужные параметры качества и эффективности и на каких условиях государственной поддержки рисков частников можно реализовать этот проект. Это отменяет для государства необходимость заниматься разработкой проектной документации до проведения тендера, а для частного инвестора — после того как он выиграл тендер — корректировать имеющуюся проектную документацию, чтобы привести ее в соответствие с реальностью. Когда в рамках ГЧП передается право реализации проекта, инвестор ищет собственные, более эффективные решения. Такой порядок позволяет быстрее реализовать проект.
Надежность обеспечения государством своих обязательств по проекту — наиболее сложный вопрос. Самый простой и эффективный способ ГЧП — это организация строительства нового объекта под ключ с оплатой в рассрочку. Мы сейчас работаем совместно с Минрегионразвития над предложением, как можно одну из его целевых программ попытаться реализовать на условиях такой формы ГЧП. У нас эта схема пока не работает: финансирующие организации не понимают, как государство будет исполнять свои обязательства на всем протяжении работы над федеральным целевым проектом (ФЦП), особенно после того как объект построен, — ведь в нашей правовой системе бюджетное право превалирует над контрактным.
Например, в казахском законе о концессиях прописано порядка шести различных форм поддержки проектов государством: поручительство, гарантия, гарантия закупок продукции или услуг, залог имущества, иные формы. В нашем — этот вопрос оставлен на обсуждение сторон при формировании соглашения. Очевидно, это будет происходить в рамках бюджетного законодательства, законодательства о госзакупках, ограничений на залог публичного имущества или поручительств унитарных организаций и т.д. Все, что не работало до сих пор на реализацию долгосрочных проектов, только от слов «концессия» или «ГЧП» не включается.
Наконец, в российском списке крупнейших компаний строительные фирмы даже в момент своего пика не поднимались выше пятой-шестой десятки рейтинга. Должна произойти консолидация строительного комплекса, чтобы он смог справляться с массой инфраструктурных проектов.
— Почему тогда вы считаете, что применение ГЧП неизбежно при развитии инфраструктуры?
— В условиях, когда существенно возрастает роль государства в экономике, ГЧП поможет сохранить ее рыночную структуру. Распределение государственных ресурсов через механизмы бюджетного финансирования капитальных вложений приводит к огосударствлению всего бизнеса. Этому может противостоять использование механизмов ГЧП при вложении государственных ресурсов в проекты на условиях срочности, возвратности, платности. Пусть сроки будут длинные, ставки низкие, но возвратность должна присутствовать, чтобы частный бизнес отвечал за риски. Когда ситуация нормализуется, у нас будет и рынок проектов, и сильные игроки.