Наверх
25 января 2020
USD EUR
Погода
Без рубрики

Архивная публикация 2002 года: "Под контролем"

В последнее время Россию буквально потрясают скандалы, связанные с проверками различных государственных структур Счетной палатой. Глава этого ведомства, Сергей Степашин, не устает выдвигать все новые планы реформирования государственного контроля. Ну что ж, не он первый…Воруют…

«Ну как там, в России? — Воруют…» Афоризм, ставший классическим. Появившись на свет еще в начале позапрошлого века, он актуален до сих пор. Попытки наладить учет государственных средств и контроль за их расходованием имеют столь же длительную историю.
До 1811 года в России вообще не существовало самостоятельного учреждения, призванного следить за своевременным поступлением доходов в казну и целевым использованием бюджетных средств. Только Александр I впервые озаботился этой проблемой. Реформы государственного аппарата наряду с дипломатией и религией были одним из страстных увлечений императора. В начале своего царствования он создал в России министерства, а впоследствии придумал и контрольный орган. Манифестом от 28 января 1811 года Александр учредил Главное управление ревизии государственных счетов, состоявшее из двух департаментов, один из которых контролировал доходы и расходы гражданского аппарата, а другой — армии.
Юридический статус Главного управления соответствовал статусу остальных министерств. Однако его функции и полномочия были настолько туманно прописаны, что государственный контроль на практике оставался пустой формальностью.
Преемник Александра, Николай I, попытался было наполнить форму содержанием. В 1836 году он переименовал Главное управление в Государственный контроль и обязал его рассматривать финансовые отчеты министерств. Тонкость состояла, однако, в том, что отчеты составлялись самими министерствами. А полномочий контролеров хватало только на то, чтобы эти отчеты прочитать, убедиться, что суммы прихода и расхода совпадают друг с другом (они, как можно догадаться, совпадали) и составить доклад императору. До проверки первичной финансовой документации дело не доходило, а о ревизиях вообще не было речи.
К этому надо добавить и то, что государственного бюджета в современном смысле этого слова в России тогда не существовало. Единого центра, в который стекались бы все государственные доходы и который санкционировал все расходы, не было. Все средства казны министерство финансов делило между остальными министерствами, которые, получив деньги, вольны были тратить их по своему усмотрению.
Ситуация с государственными доходами также была, говоря мягко, не слишком прозрачной. Кроме средств, поступавших от министерства финансов, каждое из министерств имело собственные источники доходов, о которых знал только конкретный министр, строго оберегавший «коммерческую тайну». И даже составлявшаяся Государственным советом на основе заявлений министров Государственная роспись (смета доходов и расходов) была засекречена.
Казнокрадство процветало, но пока политическая ситуация была относительно стабильной, государственная финансовая система пусть со скрипом, но работала. Однако принцип русского «авось» отказал, когда страна столкнулась с настоящим кризисом — Крымской войной. Миллионная армия не спасла империю от финансового краха.
Нужный человек

Валерий Алексеевич Татаринов, человек, которому предстояло навести порядок в системе контроля над расходованием государственных средств, родился в 1816 году в Москве. Он происходил из старинной дворянской семьи, получил образование в одном из элитных учебных заведений России — Московском университетском пансионе.
После окончания пансиона Татаринов поступил на службу в аппарат Государственного контроля. Благодаря прекрасному образованию и незаурядным способностям он быстро продвигался по службе. Уже в 1842 году, в возрасте 26 лет он был направлен в качестве эксперта во во II отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии и принял участие в работе по подготовке законодательной базы для деятельности государственного контроля.
Законотворческая деятельность дала Татаринову бесценный опыт. В 36 лет он занял один из ключевых постов Государственного контроля, став начальником департамента гражданских отчетов. Название должности Татаринова звучало весьма внушительно: «генерал-контролер». По всей видимости, Николай I, придумавший такое название, полагал, что оно будет внушать ужас казнокрадам.
Воры, возможно, и испытывали страх. Но воровать не переставали. Поэтому следующим назначением Татаринова был пост председателя следственной комиссии, разбиравшей дело о растратах в одном из многочисленных в николаевское время межведомственных комитетов. В ходе следствия он лишний убедился в неэффективности действовавшей системы контроля.
По собственной инициативе он разработал несколько проектов реформы и представил их сначала влиятельному политическому деятелю, великому князю Константину Павловичу, а затем и преемнику Николая I — Александру II.
Александр инициативу Татаринова оценил и в конце 1855 года отправил его учиться в Европу. Объехав Пруссию, Австрию, Бельгию и Францию, Татаринов изучил до тонкости постановку государственного контроля в этих странах. В частности, он собрал целую коллекцию нормативных документов и формуляров финансовой отчетности, которые послужили ему образцами для разработки учетных книг и бланков для русских государственных учреждений. Обучение заняло три года. В 1858 году Татаринов вернулся в Россию и за несколько месяцев разработал новый проект реформы государственного контроля.
Реформатор с испытательным сроком

Суть реформы состояла в следующем. Систему государственных финансов предлагалось организовать на основе принципа единства кассы. Это означало, что распоряжение всеми доходами и расходами государства сосредоточивалось в руках одной структуры — министерства финансов. Министерства лишались права формировать свои собственные бюджеты. Единый государственный бюджет становился для них законом. Кроме того, Татаринов предложил ввести для всех ведомств единообразную систему бухгалтерского учета, что значительно облегчило бы контроль над использованием ими бюджетных средств.
Поступивший в ноябре 1858 года на рассмотрение Комитета министров проект быстро прошел все бюрократические инстанции только благодаря прямой поддержке императора — сопротивление глав министерств и управлений было яростным. В феврале 1859 года для проведения реформы была создана специальная комиссия, которую возглавил Татаринов.
Преобразования продолжались в течение нескольких лет. Татаринов начал с введения принципа единства кассы и установил единообразные правила финансовой отчетности. Затем на всей территории империи были созданы независимые от местной администрации губернские контрольные палаты, проверявшие финансовую деятельность всех ведомств на территории губерний. Проверка велась по первичным финансовым документам, которые подавались в контрольные палаты в конце каждого месяца. Помимо таких рядовых проверок, Государственный контроль получил право проводить дополнительные внезапные ревизии государственных учреждений. Сами контролеры должны были ежегодно к 1 октября представлять в Государственный совет общий отчет об исполнении бюджета за прошлый год. На основании этой информации составлялся проект бюджета следующего года.
Реформа вскоре отразилась на состоянии денежных дел государства. Министр финансов Рейтерн наконец узнал истинное положение дел в его ведомстве и сумел путем сокращения расходов получить первый бездефицитный бюджет.
Надо отметить, что Татаринов проводил реформу во многом на свой страх и риск. Доверив ему всю работу по реорганизации Государственного контроля, император, не уверенный в ее успехе, не спешил принимать соответствующие кадровые решения. Реформатор занял заслуженную должность руководителя контрольного ведомства только 1января 1863 года, когда стало понятно, что избранный им путь оказался правильным.
Преобразования Государственного контроля, как и следовало ожидать, встретили упорное сопротивление всей бюрократической машины Российской империи. Татаринов столкнулся с постоянной критикой и интригами со стороны недовольной им бюрократии. Ему приходилось постоянно следить за ходом реформы, вникая во все ее детали. В течении нескольких лет государственный контролер работал чуть ли не по 20 часов в сутки без выходных.
Такой ритм подорвал здоровье Татаринова. 14 февраля 1871 года в возрасте 54-х лет он внезапно скончался от инфаркта. Примечательно, что человек, долгое время контролировавший всю финансовую систему империи, сам жил только на собственное жалованье. После смерти семья Татаринова осталась практически без средств к существованию. Александр II воздал должное памяти реформатора, распорядившись о выдаче его близким единовременного пособия в 100 тысяч рублей и назначении им постоянной пенсии.
Гроза министров

Реформа Татаринова страдала теми же недостатками, что и большинство российских реформ, то есть не была доведена до конца. Некоторые ведомства, такие, как министерство императорского двора, императорская канцелярия, министерство иностранных дел, по-прежнему не подчинялись Государственному контролю.
К тому же система наказаний чиновников за нецелевые расходы практически не была установлена. По закону, за незначительные нарушения финансовой дисциплины контролеры могли назначать штрафы. Однако на практике система не работала, поскольку вычеты из жалованья чиновника производилось только с согласия его начальства. В полном соответствии с принципами работы бюрократического аппарата, начальство, получив сведения о злоупотреблениях подчиненного, рассмотрение вопроса о взыскании передавало ему же. Наконец, обиженные Государственным контролем чиновники получили право подавать жалобы на действия контролеров в Сенат, и тем самым затягивать решение своего дела.
Тем не менее созданная Татариновым система оказалась в целом эффективной. Независимый Государственный контроль не боялся привлекать к ответственности даже высших чиновников империи. Примеров этому множество.
Особенно запомнилось современникам громкое дело министра путей сообщения Аполлона Кривошеина. Назначенный на этот пост в 1892 году по рекомендации своего предшественника С.Ю. Витте, Кривошеин превратил в систему поборы с предпринимателей, участвовавших в конкурсах на подряды министерства. К тому же он наладил поставку на казенные железные дороги по завышенным ценам шпал, изготовленных его собственными предприятиями. После проведенной государственным контролером Т.И. Филипповым ревизии, раскрывшей злоупотребления министра, Александр III отправил Кривошеина в отставку и лишил его права в дальнейшем занимать какие бы то ни было государственные должности.
Не менее скандальной была история с петербургским градоначальником Николаем Клейгельсом, прославившимся своим мздоимством, и, в частности, нажившим несколько миллионов на постройке Троицкого моста в Петербурге. По северной столице долго ходил анекдот о том, как в ходе ревизии чиновники государственного контроля обнаружили на приморской даче Клейгельса ранее бесследно исчезнувший полицейский катер-пароход. Вороватый градоначальник позаимствовал его для своих увеселительных прогулок. Благодаря высоким покровителям Клейгельсу удалось замять дело, но Петербург ему пришлось покинуть.
Социализм — это учет

Большевики, придя к власти, провозгласили курс на создание пролетарского государства, управляемого непосредственно народом. Поскольку было государство, был и бюджет. А раз был бюджет, необходимо было контролировать его исполнение.
Уже в первые дни революции был создан рабочий контроль в лице заводских и фабричных комитетов. Центральным органом контроля трудящихся над социалистической собственностью стал Всероссийский совет рабочего контроля, в составе которого были созданы комиссии по отдельным отраслям производства.
Однако лидерам Советской России быстро стало понятно, что пролетариату не хватает профессионализма для осуществления контроля за финансовой отчетностью. Они предпочли частично вернуть эти функции в руки государственного аппарата. В апреле 1919 года Совнарком принял декрет «О государственном контроле».
Согласно этому декрету создавалось три слабо связанных между собой института государственного контроля: Наркомат государственного контроля, контрольные органы внутри каждого ведомства и рабочие контрольные инспекции на отдельных предприятиях. По сравнению с царским Государственным контролем это был шаг назад. Новая система была порочной хотя бы потому, что важнейшие с точки зрения существования государства контрольные функции распылялись между различными структурами.
Закономерно, что такая система оказалась неэффективной. На протяжении 20—30-х годов шли постоянные реорганизации контрольных ведомств. Только в 1940 году был образован союзный Наркомат государственного контроля, в котором была сосредоточена большая часть контрольных функций.
Однако попытки нового наркомата наладить настоящий контроль над действиями партийной и государственной номенклатуры окончились провалом. Советская бюрократическая система к этому моменту полностью оформилась, а чиновники окончательно превратились в замкнутую и неприкосновенную касту.
Так, в 1948 году Министерство государственного контроля, которое в тот момент возглавлял Лазарь Мехлис, попыталось провести ревизию государственного и партийного аппарата Азербайджанской ССР. Поводом для ревизии был поток жалоб на произвол и коррупцию азербайджанских чиновников. Выявленные ревизорами нарушения вроде присвоения государственных дач и машин, а также крупных хищений, в Советском Союзе тогда были еще в новинку и вызывали искреннее возмущение. Но первый секретарь ЦК компартии Азербайджана Мир Джафар Багиров переиграл Мехлиса в аппаратной схватке. Он обратился непосредственно к Сталину с жалобой на министерство, дискредитирующее руководителей республики и подрывающее народное доверие к ним. Вождь народов, понимая, что чрезмерное усердие ревизоров представляет собой угрозу всему коммунистическому режиму, приказал свернуть расследование. Мехлису и всему аппарату министерства устроили разнос, а дело закрыли.
С тех пор значение контрольных органов в советском государстве неуклонно снижалась. При Хрущеве министерство превратили в комиссию, снизив его статус и полномочия. К исходу брежневской эпохи государственный контроль (снова переименованный в народный) превратился в сугубо витринное учреждение, занимавшееся ревизиями на уровне сельпо и бань. И это было по-своему логично. Во-первых, советская номенклатура была не заинтересована в том, чтобы кто-либо со стороны заглядывал ей в карман. Во-вторых, главный принцип эффективного контроля — независимость — советской системе был совершенно чужд.
По следам Татаринова

После распада СССР система государственного контроля в России оказалась практически в той же ситуации, в которой она была 150 лет назад: отсутствие единства, зависимость от местных властей, неясные полномочия. Закономерно, что нынешнее реформирование «государственной совести» в чем-то повторяет реформу Татаринова. Суть вопроса, как и тогда, составляет размер полномочий и формирование вертикали контрольных органов.
Остается, правда, неясным один вопрос. Система государственного контроля в царской России подчинялась императору. И не кажется ли Сергею Степашину, что он, стремясь привести свое ведомство под крыло президента, чересчур точно следует монархическому принципу государственного устройства, на которые опирался его выдающийся предшественник?

МИХАИЛ ЛУКАШЕВ

Больше интересного на канале: Дзен-Профиль
Скачайте мобильное приложение и читайте журнал "Профиль" бесплатно:
Самое читаемое

Зарегистрируйтесь, чтобы получить возможность скачивания номеров

Войти через VK Войти через Google Войти через OK