Архивная публикация 2004 года: "Северное слияние"
На прошлой неделе вновь обсуждалась идея укрупнения регионов. Предпринимаются даже кое-какие практические действия в этом направлении. Однако все происходящее никак нельзя назвать целенаправленной политикой: каждый из участников ищет в общей идее свой частный интерес. Отставка правительства и выдвижение кандидатуры нового премьера оттеснили на задний план все прочие политические события. Между тем на протяжении последних двух недель в региональной политике происходили довольно любопытные вещи.
В конце февраля губернаторы Тюменской области и Ямало-Ненецкого автономного округа договорились об объединении своих регионов. Их примеру последовали Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, которые обещали объединиться в 2005 году. Позже было объявлено, что Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский автономный округа намерены создать общее правительство.
Примечательно здесь то, что и Ямало-Ненецкий округ, и Усть-Орда в прошлом относились к объединению с "материнскими" областями без особого энтузиазма. Губернатор Ямала Юрий Неелов в противовес планам присоединить его округ к Тюмени предлагал объединить несколько северных регионов, населенных ненцами. А руководители Усть-Ордынского округа неоднократно заявляли, что предпочли бы объединиться с Бурятией.
Понятно, что неожиданный всплеск объединительных настроений отчасти представляет собой побочный эффект аппаратной борьбы в Кремле. Объединение регионов курирует замглавы президентской администрации Владислав Сурков. По всей вероятности, он пытается продемонстрировать свою незаменимость на этом фронте и отсрочить тем самым собственную отставку. Однако дело не только в Суркове.
"Политики, которые "продавливали" тему укрупнения регионов в мае-июне прошлого года, сейчас говорят об этом как о деле решенном. И главным аргументом здесь служит то, что уже в следующем году области и края получат рычаги контроля над бюджетами входящих в них автономных округов", - говорит руководитель аналитического департамента ЦКТ "PRопаганда" Михаил Виноградов.
Правда, федеральная власть толком пока не определилась в своем отношении к идее укрупнения регионов. То есть, конечно, образцово-показательный референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа завершился благополучно. И никто в московских коридорах власти вроде бы не отрицает, что чем меньше регионов, тем выше управляемость. Однако четкого и однозначного "да" со стороны президента пока так и не прозвучало. А в отсутствие такого "да" идея объединения регионов превращается в повод для самых разнообразных политических импровизаций.
Заинтересованных сторон тут бесчисленное множество: начиная с отдельных кремлевских чиновников и заканчивая безвестными депутатами заксобраний крошечных автономных округов. Однако основных игроков, судя по всему, пока только два. Это губернаторы и крупнейшие российские корпорации.
"Для многих российских губернаторов укрупнение регионов - это средство продлить свои полномочия. Ведь с юридической точки зрения при объединении регионов в составе Российской Федерации появляется новый субъект. А значит, можно забыть о том, кто и сколько сроков управлял субъектами старыми", - считает Михаил Виноградов. По всей видимости, именно об этом думал иркутский губернатор Борис Говорин, когда предлагал объединить свою область с Усть-Ордой.
Другая заинтересованная сторона - крупные финансово-промышленные группы. Для какой-нибудь нефтяной компании не представляет особого труда скупить всю "политическую элиту" маленького северного автономного округа. Взамен такая компания гарантированно получает одного губернатора, одного депутата Госдумы и одного члена Совета Федерации, представляющих свой округ в Москве. Все это - лоббистский ресурс. Плюс возможность вводить на территории региона налоговые льготы и прятать там прибыли. Скорее всего, крупнейший российский бизнес будет отчаянно воевать против объединения подконтрольных ему территорий с соседними крупными регионами, которые "купить" куда как сложнее. Лозунги такой войны, в общем, понятны: упор будет делаться на "национальную самобытность" и тому подобное.
Что же касается Кремля, то он в каждом конкретном случае будет действовать по обстоятельствам. Если задача заключается в том, чтобы не пустить губернатора крупной области баллотироваться на новый срок, - никакого объединения. Если нужно ослабить крупную корпорацию, владеющую каким-нибудь маленьким северным автономным округом, - округ сольют с соседним регионом.
В итоге российские регионы, без сомнения, будут укрупняться. Однако не стоит ожидать, что новое административно-территориальное деление России будет сильно логичнее и экономически разумнее того, которое мы имеем сейчас.
"Профиль": Идея укрупнения регионов обсуждается уже около года. Все вроде бы "за". Однако на практике мало что происходит. С чем это связано? Александр Хлопонин: Не определились еще с целью: для чего, собственно, объединять регионы? Оптимизация системы управления не должна быть единственной целью укрупнения - слишком это масштабный проект. Стратегические экономические преимущества этого проекта пока недостаточно проработаны. А если проводить укрупнение механически, по нынешним стандартам Минфина, то от укрупнения многие субъекты финансово проиграют. "П.": Почему? А.Х.: Представьте, что огромный Красноярский край с населением 3,5 млн. человек сливается с северной Эвенкией, где проживают 18 тыс. человек, и северным Таймыром с его 44 тыс. человек. По действующим стандартам объединенный субъект не должен получать северных коэффициентов и надбавок, которые сегодня получают Таймыр и Эвенкия, а значит, жители края, Таймыра и Эвенкии теряют 3 млрд. рублей в год. Кто им это компенсирует? И таких вопросов много. "П.": Тогда непонятно, почему все "за". Что могло бы дать регионам объединение? А.Х.: Стратегические плюсы укрупнения, если делать это всерьез, более чем очевидны. С точки зрения производственных цепочек многие регионы сейчас разделены искусственно. Например, Саяно-Шушенская ГЭС стоит на границе Красноярского края и Хакасии. Юг Красноярского края потребляет 50% энергии этой ГЭС. Однако зарегистрирована она в Хакасии, и мы вынуждены покупать эту электроэнергию на ФОРЭМ, по тарифам, которые в несколько раз выше тех, что существуют в крае. В итоге предприятия из Красноярского края бегут регистрироваться в Хакасию, чтобы получать эту электроэнергию по низким ценам. Там же они налоги платят. "П.": Что тормозит объединение? А.Х.: У России нет внятной региональной политики. Сейчас курс взят на выравнивание доходов субъектов Федерации. Этот курс рано или поздно приводит к тому, что сокращается число регионов-доноров, что мы и наблюдаем. Я считаю, что должна быть принята другая стратегия - ставка на базовые регионы роста, вокруг которых начнется опережающий экономический рост и которые втянут в орбиту своего развития соседние территории. Если мы говорим о том, что Новосибирск - центр наукоемких технологий, давайте сделаем для него это направление приоритетным. Красноярский край - это огромная минерально-сырьевая база, огромные предприятия, крупные финансово-промышленные группы. Давайте построим, например, алюминиевые, целлюлозно-бумажные заводы, тем более что есть конкурентные преимущества - электрогенерация дешевая. Мы в Сибири ни одного целлюлозно-бумажного комбината не построили за последние 20 лет, а китайцы уже пятый строить заканчивают. И работают они на нашем лесе. Что, об этом никто не знает? Мы не сможем в Сибири выпускать такие холодильники, какие выпускает в Корее LG. С этим мы опоздали. А леса такого нет ни в Китае, ни в Корее, так давайте построим ЦБК и сдуем всех с целлюлозно-бумажного рынка. Ведь в Финляндии 49 ЦБК, а у нас - один на ладан дышит. Но для этого надо определить зоны приоритетного развития отраслевых проектов. А сейчас регионы борются, у кого предприятия будут платить налоги. Я дам льготы - они ко мне побегут. Сосед даст больше льгот - они к нему. Это же абсурд. Государственная политика в отношении регионов должна меняться от выравнивания в сторону развития тех регионов, которые в состоянии обеспечить опережающий рост. "П.": А как быть с интересами крупных российских корпораций? Понятно ведь, что Эвенкийский округ - вотчина ЮКОСа. Округ маленький, но зато обеспечивает два места в Совете Федерации, налоговые льготы и пр. С этой стороны есть сопротивление идее укрупнения регионов? А.Х.: В чем интерес компании, такой как ЮКОС, по отношению к субъекту Федерации, такому как Эвенкия? Если он связан с тем, что ЮКОСу Эвенкийский автономный округ будет давать налоговые и инвестиционные льготы, из которых ни копейки не вложено на территории Эвенкии, или помогать оптимизировать прибыль через трансфертные цены, то это не здорово с точки зрения государственной политики. Если Эвенкия недополучит налоги, куда она побежит? В федеральный центр с просьбой увеличить размер бюджетных трансфертов и субвенций. А федеральный центр заберет эти средства у Красноярского края и распределит их между дотационными территориями. Почему я сегодня вместо 1800 млн. рублей акцизов на нефтепродукты собрал всего 600 млн? Нефтяная компания работает на территории Красноярского края, а Мордовия, у которой ничего нет, забрала эти налоги на себя. Холдинги трансфертными ценами подменяют межбюджетные отношения, практически выполняют функцию распределения бюджетных средств вместо государства и в своих интересах. Естественно, корпорации могут препятствовать объединению регионов. И это функция президента - принять политическое решение по этому вопросу. "П.": А как быть, скажем, с Хакасией, где присутствуют интересы компании "Базовый элемент" - в алюминиевой промышленности, в электроэнергетике? С этой стороны сопротивление вашим предложениям есть? А.Х.: Слушайте, это не важно - у кого где какие интересы, если мы говорим о возможности принятия политического решения. Если решение принято - все выстраиваются в эту логику. И уж поверьте, что алюминщики найдут плюсы в том, что будет ликвидирован барьер на перетоке энергии между Хакасией и Красноярским краем. Правила игры должны быть едиными по всей России. Я считаю, что льготы может предоставлять тот регион, у которого бюджетный профицит, а не тот, у которого бюджет дефицитный. Лебедь в Хакасии (председатель правительства Хакасии Алексей Лебедь. - "Профиль") говорит, что тарифы на электроэнергию должны быть льготными. Почему? Все предприятия бегут регистрироваться в Хакасии. Сидят губернаторы и будто сачком ловят предприятия. Вам не кажется, что это занятие не может называться региональной политикой? |
Подписывайтесь на PROFILE.RU в Яндекс.Новости или в Яндекс.Дзен. Все важные новости — в telegram-канале «PROFILE-NEWS».
