Архивная публикация 2002 года: "Земля, до востребования"

Уже на этой неделе правительство может рассмотреть и внести в Думу законопроект "Об особенностях оборота земель сельхозназначения". Скорее всего, гладкого прохождения его через Думу ожидать не стоит. Однако вне зависимости от того, как быстро и в каком варианте этот закон будет принят, он едва ли всерьез ускорит образование цивилизованного рынка земли.

Уже на этой неделе правительство может рассмотреть и внести в Думу законопроект "Об особенностях оборота земель сельхозназначения". Скорее всего, гладкого прохождения его через Думу ожидать не стоит. Однако вне зависимости от того, как быстро и в каком варианте этот закон будет принят, он едва ли всерьез ускорит образование цивилизованного рынка земли.

Земледольцы

Извечная русская головная боль -- земельный вопрос -- в очередной раз добрался до думских коридоров. На повестку дня теперь встал проект закона "Об особенностях оборота земель сельхозназначения". Несмотря на сугубо экономическое название, в законе, равно как и в Земельном кодексе, больше политики, нежели экономики. Оно и понятно: ведь речь идет об обороте основного земельного фонда, который до недавнего времени практически никак не регулировался. В свое время принятие Земельного кодекса намертво зацепилось за вопрос оборота сельскохозяйственных земель, и если бы не волевое решение президента Владимира Путина, дебаты продолжались бы и поныне. Тогда в верхах здраво рассудили, что "пирог" надо есть по частям. Потому принятый в прошлом году Земельный кодекс хотя и декларирует поступление земли в коммерческий оборот, но регулирует оборот лишь городских земель, которые составляют всего 2% от всех угодий нашей необъятной родины, но зато являются наиболее доходными с точки зрения экономики. А политически проблемный аспект -- сельскохозяйственные земли -- был отложен на неопределенное время. В земельном кодексе, как известно, существует лишь положение о том, что оборот сельхозземель регулируется отдельным законом. Собственно, "Законом об обороте земель сельхозназначения". Сегодня уже всем понятно, что дольше оттягивать решение вопроса невозможно -- в стране формально не существует оборота сельхозземель (которые составляют около 24% от общей площади земельных угодий). Точнее, этот оборот есть, но он не формализован и, таким образом, фактически нелегитимен. На самом деле, по мнению ряда юристов, вопрос с собственностью на землю был решен в 1992 году, когда указом Бориса Ельцина сельским жителям дали право на получение в собственность земельных долей. Тогда около 12,5 млн. человек получили свои виртуальные доли, которые до сих пор не выделены в натуральные участки. Среди них, кстати, были не только люди, непосредственно занятые в сельхозпроизводстве, но и все жители сельской местности: почтальоны, милиционеры, работники сельских клубов и т.п. Сейчас 83% этих земель находится в аренде у различных физических и юридических лиц. Действительно, эти доли являются частной собственностью их владельцев и вполне могут поступить в коммерческий оборот. Однако оборота этого нет по ряду причин. Во-первых, законодательно не прописано, как именно эти доли могут быть выделены из общих угодий. Во-вторых, в соответствии со старым Земельным кодексом (действовавшим до 2001 года) купля-продажа земель сельхозназначения была запрещена. То есть налицо имелись противоречия в законодательстве. А в новом Земельном кодексе продажа вроде как и разрешена, но механизм не детализирован с отсылкой на отдельный закон. И наконец, в-третьих: в стране не сложился механизм формирования цен на землю, а следовательно, и сам земельный рынок, который позволил бы собственнику не только владеть землей, но и использовать ее, например, в качестве залога (без чего невозможна ипотека) и т.п. "Серый" чернозем

Так или иначе, сельхозземли продаются и покупаются уже 10 лет. Однако большая часть из них все-таки отдается в аренду. Причем это выгодно и арендаторам, и местным администрациям, которые определяют цены за аренду и фактически владеют фондом сельхозземель. Выгода арендаторов состоит в том, что арендная плата, как правило, либо является символической, либо становится предметом договора между конкретным арендатором и чиновником или бывшим председателем колхоза, который контролирует часть земельных паев. Выгода чиновника тоже очевидна. В его руках -- фактически неконтролируемый и нерегулируемый фонд земель, который находится в "сером" обороте. Кстати, в руках местных властей еще и решение вопроса перевода сельхозземель в другие категории. Посему неудивительно, что в России в последние годы широко практиковался перевод земель из категории сельскохозяйственного назначения в иные. Делалось это для того, чтобы получить возможность продать эти земли, например, под строительство коттеджей или предприятий. Ситуация усугублялась и тем, что никто до недавнего времени не мог оценить стоимость земельных угодий, так как в стране не было рынка оборота сельхозземель. Более того, в последние годы не имелось точных данных о количестве земель и их структуре (сельскохозяйственные угодья, лесной фонд, земли запаса, земли промышленности и т.д.). Поэтому для того, чтобы подсчитать земельные фонды, в 2000 году была проведена кадастровая оценка земель на всей территории РФ. Кадастровая оценка, применяемая в отсутствие рыночной стоимости земли, использует специальные методики (качественная оценка почв, местоположение земельного участка и технологические характеристики почвы); она должна определить реальную стоимость земли, которая сейчас актуальна в основном для целей налогообложения. Дело в том, что по действующему законодательству (ст. 1 Закона Российской Федерации "О плате за землю" 1991 года) за использование земель сельхозназначения устанавливается фиксированная налоговая ставка земельного налога и арендной платы. При этом земельным налогом облагаются собственники земли и землепользователи, а арендная плата взимается за использование государственных и муниципальных земель. Кадастровая оценка выявила несоответствие взимаемых налоговых платежей с реальной стоимостью земель. К примеру, в Магадане реальная кадастровая стоимость земли составляет 400 рублей за га, а в Приморском крае -- 10 000 рублей за га, а землепользователь платит 4 рубля и 8 рублей за га соответственно, так как местные власти устанавливают собственную налоговую ставку. Вторая часть Налогового кодекса (глава "О налоге на землю"), которая, скорее всего, будет принята Думой уже в течение весенней сессии нынешнего года, предусматривает введение принципиально иной системы налогообложения. Вместо фиксированных ставок будут использоваться процентные ставки от кадастровой стоимости земли, которые могут составлять от 0,1% до 2% (в зависимости от решения местных властей) в год. Но даже по приблизительным оценкам, доходы от использования земель сельхозназначения могут составить при ставке в 2% (что наиболее вероятно) 90 млрд.рублей в год (что в 3 раза больше нынешних сборов). В любом случае, поступления от налога на землю должны составлять, по оценкам думских экспертов, не менее 50 млрд. рублей в год, то есть более чем в полтора раза превысить размеры поступлений 2001 года. Кроме того, специалисты считают, что в процессе формирования рыночной стоимости цена земельных угодий существенно увеличится и доходы бюджетов всех уровней возрастут по меньшей мере в несколько раз. Депутаты ударились в толстовство

Сейчас существует несколько версий законопроекта об обороте сельхозземель. Пять из них разработаны в Госдуме, шестой -- в недрах Минсельхоза. Все пять думских законопроектов -- Александра Четверикова (группа "Российские регионы"), Николая Харитонова (Агропромышленная группа), Адриана Пузановского (группа "Народный депутат"), фракции СПС (Егор Гайдар, Георгий Томчин) и группы депутатов во главе с Виктором Семеновым и Геннадием Куликом -- отличаются друг от друга так же сильно, как подходы к земельному вопросу большевиков и монархистов (см. таблицу "Концепции законопроектов"). Среди обилия законопроектов можно выделить крайние позиции: коммунистический проект депутата Николая Харитонова фактически исключает свободный оборот земли и сводит его к институту аренды. Проект же СПС декларирует, что сельхозземли ничем не отличаются от земель других категорий и от имущества вообще, а оборот оных уже урегулирован Гражданским и Земельным кодексами. Остальные проекты сходятся в признании важности вопроса о выделении земельных долей, сохранении целевого назначения земель, праве преимущественной покупки земли "дольщиками", владельцами соседних угодий, арендаторами и т.п. Позиции депутатов расходятся по части отношения к иностранному капиталу (наиболее "политизированному" аспекту законодательства). В проектах Александра Четверикова и Адриана Пузановского для иностранцев предусматривается лишь право аренды. В проекте Семенова--Кулика допускается возможность последующего выкупа арендованной земли в собственность, если иностранец-арендатор покажет себя с "положительной стороны". Кроме того, в проектах Александра Четверикова и Адриана Пузановского выдвигается требование наличия квалификации или профессиональной с/х подготовки у покупателя, тогда как проект Виктора Семенова и Геннадия Кулика рассматривает наличие опыта и соответствующей квалификации лишь как преимущество при покупке. Особенностью проекта Адриана Пузановского стала разработка дополнительного института -- Земельного банка, за что он, собственно, и получил название "банковского", Правительственный законопроект, который будет обсуждаться на одном из мартовских заседаний кабинета министров, является, скорее всего, "вариантом на обсуждение" и, возможно, станет основой для поиска компромисса между наиболее взвешенными депутатскими вариантами (подробнее см. интервью министра сельского хозяйства А. Гордеева в этом номере). Вершки -- корешки

Очевидно, что ни один из представленных законопроектов не является панацеей и единого мнения в решении земельного вопроса на сегодняшний день не существует. Представленный же правительственный законопроект не только не проясняет запутанную ситуацию в земельном вопросе, но и не предлагает реальных путей ее решения. Понятно, что глубинный смысл законопроекта лишь в том, чтобы подстегнуть депутатов и принять хоть какой-нибудь вариант закона с надеждой "потом разобраться". Ведь рассчитывать на то, что сразу удастся принять закон, который будет эффективным в российских условиях, не приходится. Основная задача, которая стоит перед Думой и правительством, -- принять закон в более или менее приемлемом виде до думских выборов 2003 года, желательно в весеннюю сессию. В противном случае большинство депутатов могут занять откровенно популистскую позицию, и в этом случае принять адекватный закон будет просто невозможно.

Варианты законопроектов об обороте земель сельскохозяйственного назначения

Кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий некоторых субъектов РФ по состоянию на 1 января 2000 года*

* В Чеченской Республике, городах Москве, Санкт-Петербурге, Таймырском и Чукотском автономных округах государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий не проводится.

Распределение земельного фонда РФ по категориям (млн. га)

* В Чеченской Республике, городах Москве, Санкт-Петербурге, Таймырском и Чукотском автономных округах государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий не проводится.

Распределение земель сельскохозяйственного назначения по угодьям

* В Чеченской Республике, городах Москве, Санкт-Петербурге, Таймырском и Чукотском автономных округах государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий не проводится.

Динамика поступления земельных платежей (налог и арендная плата) по всем категориям земель РФ (млн. руб.)

* В Чеченской Республике, городах Москве, Санкт-Петербурге, Таймырском и Чукотском автономных округах государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий не проводится.

МАРИЯ МИКЕЛИ