Семь ухабов на версту

Меньше чем за два года до старта чемпионата мира по футболу российские власти озадачились, как не ударить перед его участниками и гостями в грязь лицом в прямом, а не в переносном смысле – на разбитых провинциальных дорогах. В принципе, их плачевное состояние никогда не было тайной. За последние годы попытка привлечь внимание властей к особо устрашающим колдобинам и рытвинам с помощью художественного оформления стала едва ли не новой национальной традицией. Однако за заботами по борьбе с внешними и внутренними врагами родины всех мастей о дорогах как-то позабыли.

И лишь в минувшем сентябре на заседании у президента прозвучали тревожные цифры – нормативным требованиям сегодня в стране соответствует около 65% федеральных и только 39% региональных дорог. Причем, если говорить о провинции, такую формулировку можно считать несправедливо мягкой. Нормативы автомобильных дорог (см. справку) считают максимально допустимые повреждения в долях процентов общей площади, тогда как на деле дороги в регионах нередко больше похожи на испытательные полигоны. До сих пор для имиджевых международных мероприятий вроде Олимпиады в Сочи это было не очень актуально, поскольку они проходили географически компактно. Но ЧМ‑2018 будут принимать помимо Москвы еще десяток регионов.

В административном плане проблема была решена на том же сентябрьском совещании просто – Владимир Путин потребовал к 2018 году привести к нормативному состоянию как минимум половину дорог в «крупных агломерациях». А заодно к 2025-му поручил довести до такого же качественного уровня 85% всех региональных дорог, то есть, с учетом текущих ремонтов, практически всю дорожную сеть страны.

Опрошенные «Профилем» эксперты признали столь амбициозные планы вполне реальными в техническом и организационном плане. Единственной загвоздкой остаются финансы. Как оказалось, с этим дела обстоят еще хуже, чем с качеством провинциальных дорог. Например, в этом году денег хватает лишь на ремонт менее 2% их общей протяженности, и дополнительного финансирования, учитывая кризис, вовсе не предвидится.

Провинциальная разруха

Что касается дорог федерального значения, то их состояние особых тревог не вызывает (хотя и тут есть отдельные исключения). По экспертным оценкам, нормативам соответствуют уже около 70% таких дорог. И если ситуация не изменится, то года через три они будут полностью отвечать нормативам. Но проблема в том, что федеральные дороги составляют лишь малую часть автомобильной сети страны – около 52 тыс. км. Грубо говоря, это лишь основные трассы, соединяющие регионы и крупные города. Протяженность же дорог регионального значения, которыми люди пользуются в первую очередь в повседневной жизни, составляет 516 тыс. км, а местных – еще 913 тыс. км.

«К сожалению, 62% автодорог регионального значения находятся в ненормативном состоянии. Такая ситуация сложилась из-за небольших объемов дорожных работ, в первую очередь ремонтов», – говорит гендиректор Российской ассоциации территориальных органов управления автомобильными дорогами «РАДОР» Игорь Старыгин. Причем, по данным ассоциации, объемы капремонта дорог регионального значения с 2002 года снизились более чем в два раза – с 18,9 тыс. км до 7,9 тыс. км в 2015 году.

«В 2016 году во всех субъектах РФ предусмотрено отремонтировать 9 тыс. км автодорог регионального значения, то есть менее 2% от протяженности дорог с твердым покрытием, – отметил Старыгин. – Это означает, что если мы отремонтируем в этом году определенный участок дороги, то в следующий раз мы к нему должны вернуться только через 50 лет».

Для решения поставленных президентом задач Минтранс подготовил проект под названием «Безопасные и качественные дороги». Как разъяснили «Профилю» в Росавтодоре, он подразумевает не только приведение дорог к нормативному состоянию в обозначенные Путиным сроки, но и снижение «количества мест концентрации ДТП». Однако об обустройстве всех дорог речь все же не идет. В проекте планируется участие только 15 субъектов, в числе которых 13 городов‑миллионников и два субъекта с населением более 800 тыс. человек – Краснодарский край и Саратовская область.

«Кроме того, в целях вовлечения в программу наибольшего количества регионов предполагается предоставлять поддержку в виде государственного гранта в объеме ориентировочно по 500 млн рублей 10 наиболее активным и защитившим программы по развитию улично-дорожной сети субъектам РФ, в которых расположены городские агломерации с населением от 500 тыс. до 800 тыс. человек (всего таких агломераций 19)», – пояснили в пресс-службе Росавтодора.

Однако и это вряд ли спасет ситуацию, тем более что одним ремонтом власти ограничиться не могут. Дорог в России в принципе не хватает, и часть средств неизбежно приходится пускать на строительство новых. Как правило, для оценки обеспеченности региона транспортной сетью эксперты используют так называемый коэффициент Энгеля, который учитывает площадь региона и численность населения. По словам директора Института экономики транспорта и транспортной политики НИУ ВШЭ Михаила Блинкина, для России он составляет меньше 3, а для ее европейской части – 4,4. «Скажем, это уровень Бразилии с учетом ее ненаселенных территорий, – пояснил эксперт. – В Канаде же, например, коэффициент Энгеля составляет 5,5 – при том, что большая ее часть приходится на северные территории, где вообще никто не живет».

Как заметил Блинкин, вырасти до коэффициента 5 или 6 хотя бы в европейской части России – задача в нынешней ситуации крайне сложная. «Прирост дорожной сети идет крайне медленно, по данным Росстата, за последние 10 лет он составил около 3 тыс. км, – сказал он. – При таких темпах мы выйдем к нужному коэффициенту через 30–50 лет. А если брать дороги высшей технической категории, то здесь совсем плохо». По его словам, протяженность высокоскоростных дорог в США составляет 80 тыс. км, китайцы развили аналогичную дорожную сеть до 120 тыс. км. В России же протяженность дорожной сети высших технических категорий составляет всего 5 тыс. км, причем чаще всего отдельными отрезками, как, например, при подъездах к аэропортам.

Дороги скромных возможностей

Как пояснили в Росавтодоре, для финансирования «безопасных и качественных дорог» Минтранс предлагает перераспределить существующие поступления в дорожные фонды без каких-либо дополнительных вливаний. Но эксперты полагают, что на деле это ничего не даст.

Ремонт дорог в России сейчас ведется за счет федерального и региональных фондов. Первый финансирует ремонт федеральных дорог (отсюда их более удовлетворительное состояние), региональные дороги – забота региональных фондов. Основными источниками их финансирования являются транспортный налог и часть акцизов на топливо. Другая часть акцизов идет в федеральный фонд, туда же направляется базовый объем ассигнований из федерального бюджета. Однако еще ни разу планы доходов дорожных фондов не совпадали с реальностью. Кроме того, поступления из федерального бюджета с 2013 года все время уменьшаются.

Ежегодная же потребность на содержание, ремонт и капремонт региональных дорог, по словам Старыгина, превышает 1,5 трлн рублей. Но вся сумма, которой оперирует Росавтодор в этом году, – около 500 млрд рублей.

«Почему не ремонтируется дорог больше? Конечно, это связано с финансовыми возможностями региональных дорожных фондов, – отметил гендиректор «РАДОР». – Сегодня обеспеченность финансовыми ресурсами работ по содержанию, ремонту и капремонту на региональных дорогах составляет менее 15% от расчетной потребности, эта цифра также была названа в выступлении президента. Мы ведем мониторинг состояния дел во всех субъектах России, и, по нашим данным, в 2016 году обеспеченность финансами работ по содержанию дорог составляет 31,5%, по ремонту – 24,7%, а по капремонту – 2,6%».

Эксперт отметил, что система дорожного финансирования за последние годы пережила серьезные потрясения. В 2001 году давно существовавшие дорожные фонды были признаны неэффективными и ликвидированы, в 2011-м снова воссозданы. Но только с 2014 года федеральные дороги начали финансироваться по стопроцентному нормативу, а региональные фонды в большинстве по-прежнему не в состоянии закрыть все затраты на дорожные работы. Поэтому уже недавно было решено увеличить объем помощи субъектам из федерального бюджета.

«В апреле было принято постановление правительства, которое утвердило методики выделения средств из федерального бюджета на региональный уровень, – рассказал Старыгин. – Например, так называемые межбюджетные трансферты Т1 – это финансирование строительства объектов, которые имеют большое социально-экономическое значение для страны, в этом году распределено 18,4 млрд рублей. Второе направление – приведение дорог в регионах к нормативному состоянию, это еще 34,2 млрд рублей». В июле вышло распоряжение правительства № 1526, которое распределило 12,1 млрд рублей на выполнение работ на уникальных искусственных дорожных сооружениях (трансферт Т4). В августе приказом Минтранса № 221 была утверждена методика отбора проектов для финансирования по линии государственно-частного партнерства (трансферт Т3).

Однако, по оценкам Блинкина, в соотношении со всеми расходами государства это все равно катастрофически мало. С учетом федерального и региональных фондов в общей сложности на дороги в России тратится около 1,5% ВВП, а должно, как показывает мировой опыт, не менее 3%. «Иначе мы обеспечим бездорожье на следующее столетие», – отметил Блинкин.

Между тем аналитики Газпромбанка, проводившие исследование транспортной инфраструктуры за 2015 год, прогнозируют снижение общего объема расходов бюджета на дорожную инфраструктуру вообще до 1,1% от ВВП в 2016–2020 годах.

Недорого, но можно и дешевле

Отдельный вопрос – сколько стоят дороги в России. Периодически на этот счет звучат заключения, что из-за повальной коррупции и воровства они буквально «золотые» и самые дорогие в мире. Но специалисты Высшей школы экономики, которые совместно с зарубежными аналитиками в 2014–2015 годах проводили исследование ценообразования в дорожном строительстве, пришли к выводу, что это далеко не так.

«По полученным данным, средняя стоимость километра однополосной дороги в России составляет 59 млн рублей. Это в 1,5–2 раза меньше, чем в развитых странах, – рассказали в Росавтодоре. – В США этот показатель составляет 127 млн рублей, в Канаде – 163 млн, в Германии – 81 млн. Правда, показатель Китая – 29 млн, Польши – 25,8 млн. Но вообще Россия далеко не в лидерах среди стран с самыми дорогостоящими трассами».

С этим согласен и Старыгин: «Когда говорят о дорогих дорогах в России, то берут расчеты крупных объектов. Например, объекты Олимпиады в Сочи. Но дублер Курортного проспекта – это не просто дорога, а множество инженерных сооружений, по сути, состыкованные друг с другом эстакады и развязки. В остальной части России строятся обыкновенные двухполосные автомобильные дороги третьей и четвертой технических категорий, и здесь ни о каких миллиардах речи не идет».

При этом эксперты отмечают, что стоимость дорог может быть совершенно разной в зависимости от рельефа местности, климатических и грунтовых условий, наличия искусственных сооружений и количества пересекаемых коммуникаций (линий электропередачи и линий связи, газо-, нефтепроводов), освещения и тротуаров. Эти особенности характерны для всех стран, но, помимо прочего, в России есть и собственная специфика, которая действительно делает строительство дороже, чем оно могло бы быть в теории.

Главная особенность заключается во включении в стоимость подготовки территории строительства. Как подчеркнули в Росавтодоре, в России до 30% от стоимости дорожных работ могут занимать затраты на выкуп земель, снос строений и компенсации их собственникам. Дорожный фонд США, например, на такие затраты средства не выделяет. По словам Старыгина, стоимость выкупа земель в Подмосковье иногда доходит до 30–40% стоимости объекта. «У нас эти затраты неимоверно велики, потому что культура резервирования земель под дорожное строительство у нас не сложилась», – объяснил Блинкин. В западных странах, по его словам, практика резервирования складывалась 80 лет – либо закреплялась в законодательстве, либо в правоприменительной практике. «При советской власти, когда надо было построить дорогу, никто ни у кого ничего не спрашивал, – сказал эксперт. – Сейчас же мы пожинаем эти плоды».

Еще одна особенность ценообразования российских дорог, по словам Блинкина, заключается в дороговизне самого расходного материала – песка. Вопрос «почему?» представляется экспертам риторическим. «Потому что все песчаные карьеры принадлежат очень хорошим, солидным людям», – сказал Блинкин. А солидные люди, как правило, являются родственниками прокуроров и губернаторов. Вопрос дороговизны песка поднимается на разных совещаниях всех уровней, в том числе губернаторами при обращении к президенту. «Это наша специфическая проблема. В Африке она такая же – вроде песка достаточно, а почему-то получается так», – добавил эксперт.

В качестве успешного примера реализации проектов государственно-частного партнерства Старыгин привел концессионный проект «Строительство и эксплуатация на платной основе мостовых переходов через реку Кама и реку Буй на автомобильной дороге Ижевск – Сарапул – Камбарка – граница Республики Башкортостан». «Конечно, далеко не всем хочется платить за проезд, – отметил эксперт. – Но, например, что касается новых мостов в Удмуртии, на реках Кама и Буй существуют паромные переправы. То есть люди, чтобы перебраться с одного берега на другой, вынуждены несколько часов потратить. После того как мосты будут построены, они эти 15 км преодолеют за несколько минут. И стоимость проезда будет эквивалентна стоимости, которая сегодня взимается за переправу на пароме. То есть люди в финансовом отношении ничего не теряют, а приобретают значительно более быстрый, безопасный и комфортный проезд. В таких случаях даже никаких разговоров и сомнений быть не может в том, что это эффективно. Или есть пример в Рязанской области, где построен переезд через железную дорогу. Люди десятки минут ожидали возможности проезда, а сейчас получили такую возможность без всяких остановок. И взимается за это по 25 рублей с одного автомобиля. Это, наверно, не те средства, которые оказывают существенное влияние на бюджет семьи или на бюджет перевозчика. Поэтому рассматриваются такие объекты, которые, безусловно, будут выгодны и пользователю, и бюджетам, и инвесторам».

Впрочем, последние годы, по наблюдениям экспертов, интерес инвесторов к автомобильным дорогам поубавился. «Частные инвестиции – хорошая вещь, когда инвестор уверен, что вернет вложенные активы за 30 лет. Для этого должна быть обеспечена стабильность, надежность, – говорит Блинкин. – Еще пять лет назад на конкурсах «Автодора» за большие лоты была настоящая давка, была реальная конкуренция. Сейчас же никто на эти конкурсы не приходит, надо уговаривать».

В самой скорой перспективе, по мнению эксперта, проблема платных и бесплатных дорог вообще исчезнет. «С момента появления массового автомобиля прошло уже 100 лет. Как тогда могли измерить пробег автомобиля? Никакого GPS, никакой электроники тогда не существовало, – рассуждает Блинкин. – Поэтому придумали включать акциз в цену на бензин и солярку. А теперь, когда на каждом автомобиле стоит куча всякой электроники, человечество додумалось, что пробег можно измерить и еще установить разные цены за проезд по различным типам дорог. На этот механизм человечество перейдет в течение ближайших десяти лет. Во многих странах – США, Австралии, Европе – уже активно проводятся эксперименты с волонтерами. Волонтерский этап закончится, и будут внедрять. И не будет ни платных дорог, ни бесплатных – все платные, только тарифы разные».

Впрочем, для России такие перспективы вряд ли актуальны, пока не будет решен вопрос приведения дорог в нормативное состояние.